重庆市“以水治贫”的瓶颈及对策

严永辉

2015年8月，重庆市《关于精准扶贫精准脱贫的实施意见》明确将加快水利设施建设作为改善基础设施条件，突破贫困区县发展瓶颈的重要举措。2017年中央一号文件也明确要求推进农业供给侧结构性改革，补齐农业农村短板，加强水利薄弱环节和“五小水利”工程建设。近年来，重庆市的水利建设为全面建成小康社会发挥了基础性、先導性和保障性作用，但“以水治贫”仍存在一些瓶颈。

一、重庆市“以水治贫”的六大瓶颈

（一）工程性缺水仍较突出，供水保障率低

重庆山高水低，水利基础设施薄弱的状况仍未彻底扭转，工程性缺水仍较突出。全市人均蓄引提水能力262m3，不到全国平均水平的60%，其中占全市幅员面积58%的14个国贫县人均蓄引提水能力仅为全市平均水平的62%。10余个县城无应急后备水源，随着重庆市五大功能区域战略深入拓展，渝西地区水资源矛盾更加凸显。乡镇和农村地区水源工程数量少、规模小、调控弱，早期农村集中式供水工程建设标准低，部分农业灌溉水源长期被城镇发展用水挤占而无法保障。

（二）农业灌溉设施薄弱，“最后一公里”问题严重

中、小、微型灌溉设施居多，中型水库控制有效灌溉面积占全市比例不足1/4，保城镇供水后很难再保障农业灌溉。国家级贫困县有效灌溉面积仅占耕地面积的13.6%，不到全市平均水平的一半。山区耕地集中连片面积小，水低田高，渠系长、成本高、水损大，有效灌溉面积仅占耕地的27%。渠道衬砌率约占一半，渠系完好率不足30%，灌溉水利用系数不到0.5。水库“有肚无肠”现象普遍，特别是边远山区、分散农民，因水利灌溉“最后一公里”问题未解决，大部分耕地长年“靠天吃饭”，农民无法进行涉水农副产品生产加工，经营收入受限。

（三）防灾抗灾能力弱，灾害致贫现象频繁

全市仍有6座县城和300余个乡镇未达防洪标准，大量农村集中居民点和重要农田基本处于不设防状态。全市2/3的面积属于山洪灾害重点防治区，2000余万人常年受山洪灾害威胁，特别是边远农村防灾、抗灾、救灾困难，一旦遭遇洪涝和干旱，农业经济作物和财产损失严重，且难以在短时间恢复。巫溪、酉阳等国贫县尚有病险水库（水闸）未完成除险加固，一大批农村河道、山洪沟亟待治理。

（四）水生态环境脆弱，水资源供求矛盾日益加剧

全市水土流失面积38.1%，三峡库区3/4的水土流失面积属于中度以上侵蚀，生态环境十分脆弱，两翼地区石漠化问题严重，涵养保护三峡库区水源的压力大、任务重。居民节水意识不强，农业仍以“大水漫灌”为主，全市高效节水灌溉率仅5%。部分河段因水污染失去应有功能，主城、渝西等人口密集和经济发达地区的次级河流水质差，三峡库区部分回水区发生“水华”现象。

（五）水利服务农业能力欠缺，因水致贫仍较严重

随着城镇化、高山生态移民和重点项目建设，原有供水格局被打破，不能满足新形势要求。现有农村饮水巩固提升工程、千塘万亩工程、小型水库工程等三大水利扶贫工程因政策受限，因水致贫仍较严重。大量山区因水源无法保障而无力发展特色产业和乡村旅游，农村山水田土变成“废土”，农民财产性收入少。

（六）建管改革推进难，已建成工程发挥效益不足

全民水忧患、水法规意识尚不强，全社会办水局面尚未形成，农业用水成本高、水费征管难，各级水利监管执法队伍较弱。水利工程产权不明晰，设施维修养护不到位，专业人才缺失。加之近年水利投入建设任务重，管理更显力不从心，已建成水利工程发挥应有效益不足。贫困县财力更弱，建设差距尚很大，管理能力更低。

二、优化“以水治贫”的五点对策建议

要真正做到“以水治贫”，防止“因水致贫、因水返贫”，必须走“以水养水”道路，实现水利可持续健康发展。

（一）加快骨干水源建设，增强水利造血功能

必须继续加快推进大、中、小型水库等骨干水源以及渝西水资源配置等工程建设，以此支撑贫困地区培育支柱产业，增强良性“造血功能”。通过保障贫困地区发展特色效益农业、乡村旅游、生态旅游、休闲旅游的水资源，进一步促进贫困群众持续增收。如开州区鲤鱼塘水库建成，为该区打造十里竹溪休闲农业观光园、水韵厚坝休闲农业产业观光园、长沙乡村旅游示范点，为增加旅游收入、带动农民就业创业创造了条件。

（二）提高山坪塘补贴标准，推进海绵农村建设

贫困农村的山坪塘整治工程，不仅事关老百姓切身利益，更关系社会公平和治理稳定，也是破解“特惠断奶之日、就是返贫之时”窘境的重要举措。2017年，要尽快完成全市余下2.6万口山坪塘整治任务，并及时发挥效益。今后，可以将特别困难村社的山坪塘整治财政补助标准进一步提高，对村民自行修建的鱼塘、水池等也可以经过审核批准后进行一定比例的财政补贴。除此之外，可以借鉴“海绵城市”理念，积极推进“海绵农村”建设，对条件艰苦无法享受山坪塘整治补贴政策的农民推行屋面雨水积蓄改造工程，利用农户屋面和硬化的混凝土庭院收集雨水，开挖浇筑混凝土水窖和砂浆薄壳水窖蓄集雨水，不仅解决吃水难问题，还可以适度发展旱作高效农业和改善生态环境。

（三）拓宽水利设施投入渠道，改善农民增收条件

为防止快速返贫、区域返贫、反复返贫等情况发生，政府可以将农村安全饮水补助国家扶贫开发工作重点区县729元/人、市级扶贫开发工作重点区县650元/人的标准再提高20～50%，对余下的“一网打尽”，拔掉“穷根子”。同时，拓宽水利基础设施建设资金投入渠道，鼓励企业、社会组织、个人参与水利建设并享受成果，改善农民增收条件。

（四）健全水利工程服务体系，最大限度发挥防灾减灾效益

继续加快水利管护机构、编制、人员、资金全面到位，进一步完善“区县水利部门、乡镇水利站、农民用水户合作组织、基层水利专业社会化服务组织、村级水管员、水利服务志愿者”六位一体的已成水利工程服务体系。应当继续加强镇乡水利服务组织建设管理，通过强化水利运行调度和安全生产等监管，确保最大程度发挥已成水利工程的综合防灾抗灾减灾效益，为经济社会发展提供重要支撑保障，杜绝因水利工程调度管理不力造成因灾致贫或因灾返贫。要尽快明晰各类水利工程产权，对小型水利工程组建农民用水户协会，明确管护责任人。将已成水利工程移交给用水户协会，确保日常维护到位。针对水库、提灌站、渠道、山坪塘、石河堰等不同类型水利设施，可以分类实行物业化管理、政府购买专业社会服务、农民用水合作组织自治管理等措施，确保已成水利工程“有人管，能管用”。

（五）加快体制机制创新，增强水利持续发展能力

随着水利建设管理任务加重，应当加快推进水利投融资改革、农业水价综合改革，同时进行水利设施物业化管理、农田水利管理等系列体制机制创新和改革。在水利工程建设中，激活农村土地、农民宅基地等“沉睡资产”，让农民资源变资产、资金变股金、农民变股民，在“谁投入、谁受益”中体现份额。鼓励各地探索农田水利改革新途径，在清产核资、量化确权试点基础上，探索建立“两证一书”制度（使用权证、所有权证、管护协议书），为农田水利设施流转交易、抵押融资创造条件。比如在河道治理中，可以通过返租农民土地解决占地问题，不仅达到防洪保安、美化环境、提升形象、促进经济的目的，也可以实现农民返租流转土地收益。鼓励引导工商资本、社会资金下乡，以特许经营、参股控股等方式参与水利项目建设运营，激活农民增收新动能。在农业灌溉水价标准上实行差异化供水价格，对粮食作物、经济作物实行不同水价，通过较高的经济作物水费贡献，解决以往运行维护费难以维持的问题，对无法产业化生产的农民也体现了扶贫优惠政策。

作 者：重庆市水利局河道管理站站长

责任编辑：马 健