大胆创新改进金融扶贫工作服务模式

谭小龙

金融扶贫是脱贫攻坚的重大举措。习近平总书记在中央扶贫开发工作会议和中央政治局第三十九次集体学习时强调，打赢脱贫攻坚战要加强金融扶贫行动，集中力量攻坚克难。重庆市认真贯彻落实党中央、国务院决策部署，出台了金融支持脱贫攻坚的一揽子政策，2016年全市贫困区县贷款余额达到3313亿元，同比增长16.98%，高于全国贷款6.3个百分点，通过直接支持、产业带动、项目惠及等方式累计支持70万建卡贫困人口。但调研发现，全市14个国家级贫困县和4个市级贫困县，分布在秦巴山和武陵山集中连片贫困地区，由于基础瓶颈制约，信息闭塞，金融极不发达，在推进金融扶贫时存在不少问题，其中最为突出的是金融服务扶贫开发的工作模式落后，影响金融扶贫的整体成效。

一、金融扶贫工作服务模式存在的问题及原因

调研发现，重庆市金融扶贫工作服务模式落后问题，具体表现在四个方面：

（一）行政主导机制阻碍金融资源市场化配置

“三位一体”大扶贫格局中，政府处于主导地位，在项目决策和扶贫资金配置过程中，不可避免地融入政府意志，使用行政手段进行调控，削弱金融机构的商业属性，弱化市场配置信贷资源功能。部分贫困区县政府为限时打赢脱贫攻坚战，往往在没有充分研究论证的情况下，采用行政手段分配扶贫贷款指标，引导贫困户发展扶贫产业，由于种养产业受市场影响较大，往往导致大量贷款沉淀，扶贫资金的聚合效应、资源配置效应、乘数杠杆效应没有得到充分释放。据某贫困县调查结果显示，该县2016年商业银行一般贷款转化为有效投资的比率为60%～80%，放款时间较长，而金融扶贫贷款转化为有效投资的比率仅为43%～57%，在政府推动下放贷时间较短。这证明用行政手段推动金融扶贫虽然会提升工作效率，但会降低投资效率，增加银行风险。

（二）金融体制障碍影响金融扶贫效率

现代金融机构的体制、制度和运作方式是伴随城市工商业发展起来的“精英体制”，大多数金融服务人员对“三农”缺乏全面深刻的认识，用城市化金融体制做农村金融业务，不懂“三农”的金融服务人员为“三农”提供金融服务，往往会导致水土不服，出现各种各样的矛盾，突出表现在三个方面：

一是金融机构履行社会义务与趋利避险本质属性的矛盾。保证信贷资金安全，保持足够流动性，为储户负责，是所有金融机构的第一选择。履行社会义务，助推脱贫攻坚，金融机构责无旁贷。然而，扶贫贷款不是“免费午餐”，贫困户债务偿还能力有限，扶贫贷款发放后金融机构往往要承担更高风险，这与其追求效益、趋利避害的本质属性形成悖论。

二是金融扶贫资金供给不足与贫困户资金需求扩大的矛盾。截至2016年12月，全市贷款余额24785亿元，人均贷款余额8130万元，其中金融精准扶贫贷款余额达到735亿元，人均贷款余额4430万元，金融扶贫资金供给远远少于整体贷款供给量，需要进一步增加资金供给。

三是扶贫贷款供给增加与贫困户有效需求不足的矛盾。近年来，市委市政府和市级行业主管部门针对金融扶贫出台了许多政策措施，有效引导金融资金向贫困村、贫困户倾斜，金融扶贫信贷资金投放量大幅增加。但调研发现，金融扶贫资金增加后，许多贫困区县产生“扶贫贷款贷不出”的难题。究其原因，主要源于金融机构增加信贷资金投放力度，但贫困户有效需求却未同步增长，造成资金供给相对过剩。

（三）政银保担行业壁垒未完全破除

调研发现，重庆市部分贫困区县在推进金融扶贫工作中工作协同、信息互通、资源共享程度较低，造成信贷资金配置低效化，突出表现在以下三个方面：

一是行业部门缺乏工作统筹。政府部门与金融机构联系交流较少，工作联动力度不够，金融办或人民银行没有履行好牵头职责，条块分割、各自为政问题突出。有的区县甚至出现一些部门因收贷收息而与金融机构产生矛盾。

二是行业信息壁垒问题突出。目前，扶贫开发信息系统处于封闭式运行状态，与银行、保险和担保机构没有实现互联共享，形成信息“孤岛”，金融机构只能采用“U盘拷贝”等落后方式获取贫困户基本数据，增加了贷款发放的工作量。

三是制定金融扶贫政策银行处于被动地位。政府制定产业发展规划、实施扶贫项目等政策时，金融机构较少提前参与，往往错过产品研发和资金储备的最佳时期，造成工作被动，影响工作效率和工作质量。

（四）贫困户信用评价方式方法落后

信用评价作为评估贷款风险的关键一环，是银行是否向客户发放贷款、发放多少贷款的基本依据。调研发现，贫困户作为特殊群体，资产数量、种类还难以满足银行信用评价的规范化要求，突出表现在以下四个方面：

一是商业银行对贫困户没有统一的评级办法和标准，评级结果互不通用、互不认可，评价结果的全面性、精准性不够。

二是贫困户一直被隔绝在现代金融服务对象群体之外，绝大多数没有贷款经历和征信记录，信用评级需从零开始，增加了金融机构的工作量，直接推高放贷成本。

三是重庆市贫困地区开展村级农村金融服务组织试点时间较短，贫困户的信用评级和信用档案建立还处于探索阶段，差异化的风险控制和授信審批没有成熟的模式可供复制推广。

四是信用评价主要靠金融机构完成，政府、村委会和群众的参与度低，不能真实全面反映农户的信用状况。

二、改进金融扶贫工作服务模式的对策建议

（一）加强政银保担工作统筹协调力度

高效推动金融扶贫需要融合各方资源，形成工作合力。应加强人员保障和理论研究，建立人民银行、银监、保监、发展改革、扶贫、财政、银行、保险、担保公司等共同参与的脱贫攻坚金融服务工作联动机制，集智聚力，加强政策互动、工作联动和信息共享。

一是贫困区县的人民银行要加强统筹协调，加大信贷政策支持力度，促进金融资源向贫困区县倾斜。

二是金融机构开发精准扶贫金融产品时，应加强调研，建立数据模型，科学分析测算，优化金融扶贫资金用途和创新金融扶贫实施方式。

三是打通政府扶贫数据库和银行、保险、担保公司之间的网上共享通道，保证金融机构全面动态掌握贫困户的基础数据，推动扶贫信贷资金与扶贫开发重点项目和特色项目精准对接。

（二）平衡政府主导与银行主办的各项关系

金融扶贫涉及多行业多系统，避免各自为政和冷热不均问题，必须理顺政府与金融机构的关系，促进政府、金融机构以及其他参与主体回归各自职能本位，将复杂的“金字塔”式垂直组织体系，逐步优化为扁平化体系，推动银政互动、风险控制、成本分担，突破行政、风险、成本三层壁垒，让银行轻装上阵。

一是政府在金融扶贫过程中要找准定位、不越位，履行好政策设计、力量统筹、信息共享、工作督导职能，发挥市场配置金融資源的决定性作用，减少对金融机构具体信贷业务的行政干预，让金融机构自主决定贷款项目。

二是发挥政策性金融和商业性金融的互补作用，形成金融扶贫合力，实行“保姆式”金融扶贫跟踪服务，商业银行要利用市场机制，选准对象、选优项目，增加信贷投放总量。

三是根据精准扶贫区域特点和金融机构发展定位，实施好金融扶贫主办行制度。主办行要下沉和贴近金融扶贫对象，调动各级支行及网点相关金融资源，作为金融扶贫的核心主导力量。

（三）推行贫困户信用精准联动评价机制

金融扶贫的扶持对象是贫困户这个特殊群体，信用评价不能完全照搬一般评级方法，也应特殊化，精准到户到人，推行信用精准联动评价机制。

一是优化指标体系。金融机构要针对贫困户制定专门的评价指标，从单纯看抵押扩展到看抵押、看诚信、看健康、看劳动力、看房、看林、看发展意愿、看产业的“八看”识别办法，科学设定综合评价指标。

二是扩大参与主体。探索建立贫困户信用评价“会商”制度，成立信用等级评审小组，将各个阶层纳入到评价小组中，金融机构、基层政府、驻村工作队、村委会、贫困户本人、“五老”（老干部、老党员、老乡贤、老模范、老教师）代表等六方共同参与评价，提高评价的科学性、权威性。

三是改革评价方式。将所有建卡贫困户纳入准贷范围对贫困户进行星级信用等级评定，逐户建立信用档案，不同等级授予不同信贷额度，推动放贷“主要看资产”向“主要看信用”转变。

（四）创新农村金融机制和金融产品

充分调动传统金融机构和新型业态主体的积极性，引导各类型机构和组织结合自身特点，找准市场定位，完善机制建设，发挥各自优势，提供多层次全覆盖的金融服务。

一是建立普惠金融体系。在加强监管的前提下，优化金融机构准入，推进具备条件的民间资本发起设立贴近市场和贫困群体的小型金融机构，如村镇银行、小额信贷公司、互助资金组织等，形成大中小型金融机构并存的普惠金融体系。

二是拓展直接融资渠道。建立一个低门槛、高效率、严监管的区域性股权融资市场，并通过股权化改革，市场化手段，探索农村“三权”自由交易，为贫困户开辟新的融资渠道和融资方式。

三是创新信贷产品。鼓励金融机构针对贫困地区农村新型农业经营主体、贫困户生产生活实际，创新基于农村各类产权的金融扶贫专属产品，满足不同对象贷款额度、期限、用途等方面的需求。

四是完善保障体系。对贫困地区实施差异化货币信贷政策，发展县域综合金融服务平台，针对偏远地区、农户和小微企业等弱势群体的信用信息、融资担保、支付结算等各类金融需求，建立综合政策保障体系。

作者单位：中共重庆市纪委铁山坪管理中心

责任编辑：马 健