关于河北省县级环境监测工作的思考

张德权

摘 要：对河北省开展“省以下环保机构监测监察执法垂直管理”后，县级环境监测站的机构定位和业务范畴进行了论述。否定了单纯增加编制、加大资金投入等简单应对措施，从机构定位和业务范畴的角度指出需要注意的节点，给出了应对措施，并对开展好之后的工作提出了建议。

关键词：环保机构；垂直管理；县级监测；定位；业务

中图分类号：X830 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2017）10-0012-02

1 前言

2015年，十八届五中全会提出“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理”（以下简称“垂直”），标志着我国的环境保护管理体制有了高屋建瓴的，符合当前和今后一段时期环境保护需求的顶层设计蓝图。2016年9月24日，中办、国办印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，标志着垂直工作进入准备实施阶段。2016年12月17日，河北省委办公厅、省政府办公厅印发《河北省环保机构监测监察执法垂直管理制度改革实施方案》，在省、市、县三级环境保护管理体制的省级行政区域内先行先试，确定了省级层面落实垂直工作的机构设置、机构职能和人员配置，也为市级环境保护管理体制绘制了路线图。2017年2月，河北省环境保护厅、河北省人力资源和社会保障厅和河北省公务员局联合印发了《河北省环保机构监测监察执法垂直管理改革人员上划工作方案》，标志着垂直工作进入具体实施阶段。

纵观涉及垂直工作的中央和省委、省政府文件，虽然明确县级环境监测的主要工作是“支持配合属地环境执法”和“按要求做好生态环境质量监测相关工作”，但是，对县级环境监测机构定位和业务范畴的表述不甚清晰，在“支持配合属地环境执法”方面可能造成业务面过于宽泛，在“按要求做好生态环境质量监测相关工作”方面也有可能造成业务衔接配合乃至业务质量上的偏差。结合历史原因导致的县级环境监测现状，必然对垂直后县级环境监测工作的开展造成负面影响。因此，有必要在垂直伊始，厘清县级环境监测的机构定位和业务范畴，为“2020年全国省以下环保部门按照新制度高效运行”提供坚实基础。

2 县级环境监测机构概况

一般的，河北省县级环境监测机构（以下简称“县级站”）隶属于正科级的县环境保护局，属于股级事业单位。编制上，一部分属于自收自支事业单位，一部分属于全额拨款事业单位。行政上，人员调动、任职、考核、财务等由县环境保护局管理，无自主权。人员上，以县域户籍为主。学历上，已大中专非环境类专业为主。业务上，以政府极其职能部门的行政需要的委托监测、常规监测、监督监测、信访监测为主。业务的覆盖面不全，空气、废气、水质等方面监测项目达不到全覆盖。能力上，各县级站水平参差不齐，多者开展几十个项目，少者仅仅十几个项目。个别的，某些县级站仅开展几个项目。待遇上，虽然设计高空作业和接触有毒有害化学品乃至剧毒药品，但是无相应的政策倾斜。

3 县级环境监测机构存在的问题

总体来说，县级站的人事、业务、待遇等各方面都存在问题。这些问题，有历史原因造成的，有客观条件造成的，也有认知原因造成的。参阅前人撰写的涉及县级站的论文和作者的梳理，县级站存在的问题主要表现在如下5个方面：

3.1 监测工作的认识方面

对监测工作存在3种错误认识。第1种是监测工作就是测量数据并提供数据。此种认识导致领导者对监测部门的重视程度严重不足，进而导致开展监测工作的各种需求得不到领导者的支持，从而影响监测工作的开展。第2种是监测工作就需要保证环保考核指标合格。此种认识导致领导者在第1中错误认识的基础上，将本应由环保局乃至政府承担的责任转移到监测部门头上。例如环境空气质量监测，本应由各级政府作为责任主体，由环保局作为牵头责任单位。实际中，这种责任常转嫁到监测部门头上，进而出现遮盖采样头，人工洒水喷淋甚至篡改监测数据的情况。第3种是监测工作特别是化验分析上，认为一个人多负责几个项目的化验没关系，从而抽调县级站人员到局内其他岗位工作，即所谓混岗问题，造成需要人手的县级站人手不够，其他岗位人员较多，人浮于事。殊不知，虽然化验的基本技能是通用的，但每一项化验的经验，对分析方法的理解和掌握程度对化验结果由很大的影响，合理适度的使用人力资源也是化验质量保证的关键节点。

3.2 监测编制的配置方面

河北省县级环境监测工作起步较早。县级站设立之初，各县工业企业少、行业单一，环境质量监测任务轻、项目少，所以在机构编制方面配置的名额较少，加上混岗问题，导致县级站出现人员少任务重的情况。随着社会经济的发展，工业企业逐年增多，产业结构逐渐复杂，环境质量监测项目逐步扩展以及人民群众维权意识逐日增强，县级站承担的监测任务与日俱增，加重了人员少任务重的情况。以河北省承德市某县环境监测站为例，2006年在岗人数12人，出具各类监测报告近百份；2016年在岗人数仍是12人，出具各类监测报告近二百份。虽然从数字上仅仅是多出100份报告，但在工作中，一份报告涉及的采样、分析、质量控制、仪器使用、校准、等等工作，所需时间远远超出正常的每日8小时工作制的时间。

3.3 监测经费的保障方面

监测经费分为人员经费和业务经费2大类。人员经费是指工资、津贴（不包括特殊岗位津贴，如高空作业、野外作业）等费用，业务经费包括办公用品、药品和耗材采购、仪器维护、业务培训、监测期间饮食和住宿等费用。部分定位自收自支编制的县级站，原本靠收取环境监测服务费来支付人员经费和业务经费，部分定位全额拨款编制的县级站，人员经费虽然由同级财政承担，其收取的环境监测服务费仍可用于支付业务经费。多年来，县级站虽然收取环境监测服务费，但收费标准是1989年制定的，标准过低，做為业务经费缺口较大，又因为县级站承担县域的环境质量监测，所以县级政府在经费缺口上给予了很大的支持。可是，2015年1月1日起实行的《关于取消、停征和免征一批行政事业性收费的通知》（财税〔2014〕101号）对县级站产生极大影响，因为大部分的县级行政区划内的企业都属于小微企业，属于免征范畴内。此外，该文件对“环境监测服务费”没有给出具体定义，对行政行为要求进行的环境监测和自身生产经营以及其他需要的环境监测未加以区分，造成的结果是绝大部分的县级站不能再收取环境监测服务费，只能更加依赖县财政给予的支持。

3.4 监测人员的管理方面

环境监测工作艰苦、繁杂，长期进行高空作业、野外作业，接触有毒有害甚至剧毒药品，导致大量基层环境监测岗位工作人员人心思动，不愿意从事监测工作。再加上混岗导致的对比，加重了厌烦心理。与省级、市级环境监测机构相比，县级站化验人员承担的项目多了1倍，乃至4倍，其他岗位也是身兼数职，如1人承担样品、药品、仪器、档案等多个管理员工作。仍以上例中承德市某县环境监测站为例，该站认证44项化验，除去不承担化验工作的站长和副站长，人均5.5项。为满足“一岗双证”要求，有些人员需要考取23个项目的上岗证。另还有现场采样、数据分析、报告编制、数据统计等等各种常规或临时工作需要有人承擔。不论多么加强政治学习，多么讲求爱岗敬业、无私奉献，只要在埋头工作之余，看一眼其他股室同样是监测站编制的人员相对清闲的工作，都难免对当前工作产生厌烦心理。另一方面，县级站做为普通事业单位，在人员的管理机制上也没有相应的政策倾斜，少量高级职称的评审条件高、职数少，站长和副站长职数有限，关键岗位和技术骨干的自主学习欲望与日消磨，导致县级站整体陷入停顿状态的比比皆是。

3.5 监测业务的开展方面

县级站人员构成中，低学历、低职称和非环境监测及相关专业的占比较大，整体的业务水平较低，其产生原因涉及之前的问题表述所提及的方面。国家层面对监测体系的建设也是产生问题的主因。主要表现在财政资金对县级站的支持以仪器购置的方式为主，而县级站的监测能力集中在简单的、小范围的监测项目上，这就造成了各县级站重复建设和低水平建设的结果。此外，县级站业务扩展能力差，面对的监测需求大，导致“迎难而上”，勉强申请不常开展的监测项目，导致化验员做不好，数据不准，长期无业务需求的局面。可以说，县级站在业务开展方面，没有长期规划，缺乏自主发展空间，进而导致能做好的监测因资源配置不合理而做不好，本身没能力做的监测因规划不当同样做不好的局面。

4 县级站存在的问题的原因分析

上述论及的5个方面的问题和本文没有列举的县级站存在的诸如检验检测资质认定等内部管理方面的问题，是众多讨论县级环境监测的论文曾经提到的问题。通过深入分析其给出的应对措施，无外乎“头疼医头脚疼医脚”的增加编制、保障资金等方法，根本没有考虑造成这些问题的根本原因。也不符合当前和今后一个时期内，我国环境保护管理体制改革乃至机构编制精简改革的方向。根本上，导致县级站问题的是我国长期存在的部门对应的组织构架方式。如将环境监测比作厨房炒菜工作，国家总站、省市监测中心站和县级站比作特技、高级、中级和初级厨师，则大家都在按照1个菜谱炒菜，且目标是都能把菜谱上的菜炒出来。环境监测这样的部门对应的组织构架方式对国家总站和省市监测中心站来说，问题不大。但是，对县级站则是要求过高不符合实际了。

产生这样的组织构架方式，有多方面的原因。对于环境监测系统，在社会经济不发达，基础设施特别是交通设施不完善，环境监测要求不高的历史背景下，有其先进的、必要的意义。但是，以河北省当前的经济成就、产业结构、交通设施等条件下，仍然保有老旧的工作思路，对垂直后环境监测工作的开展是有百害而无一利的。唯有类似河北省环保系统垂直管理这样的设计，分层负责，各有目的的开展环境监测，才能合理有效的分配资源，提高效能，促进发展。同时，也需要看到，本次垂直对监测系统的分工设计思路仍保留了各管1块的影子，需要在今后的经验总结和改进中予以关注，适时调整。

5 县级站监测工作的发展设想

为合理配置监测资源，更好的发挥县级站的能力，在垂直后，应从以下3个方面调整安排部署县级站的工作。

5.1 明确县级站的机构定位

应摒弃监测人就是责任人的错误认识，单纯的将县级站定位在一个有资质的技术机构上。这个机构的工作任务在其能力范围内只有3种。第1种，承担每年度监测计划中的工作。第2种，可以作为监督第三方检测机构的技术机构。第3种，为需求方提供技术服务。具体承担工作任务时，根据各县级站情况适度开展。

5.2 加强市县和县县之间的协作合作

鉴于当前的城市交通便利程度，可以考虑市级站和县级站、县级站和县级站之间开展业务协作或合作，进而促进市域范围内各县站的发展。具体设想有4个方面：

5.2.1 以市级站为依托，集中资源发展某一方面的监测业务

当前，各县级站都开展了水、气、声各方面的监测。监测项目或多或少，但都不能达到全分析程度。各县应根据县域情况，以市级站为依托，集中资源发展一个方面的监测业务，形成县级站做一分部，市级站一部分就可以覆盖一个监测类别的形式。

5.2.2 打破区域限制，开展县级站之间的合作

各县根据县域情况，适度开展监测业务，对本县域内存在的小部分污染源排放的监测，以小型县站与大型县站合作的方式，协力开展监测工作，可以更好的配置监测资源。

5.2.3 整合监测资源，组建跨区域或流域的县级站

在5.2.2的基础上，由市级环境保护行政主管部门牵头，整合市域范围内县级监测资源，组建跨区域的县级站或流域县级站，并开展市县之间的合作，市级站负责质量控制，县级站负责采样分析。

5.3 加强行业交流与业务培训

省级站、市级站应加强对县级站的业务指导，通过人员交叉学习、集中培训、专项培训等方式，并充分利用信息技术，以业务交流群、业务交流网站和精品实验录像等多种形式，开放业务知识范围，充分学习交流互动。

6 结语

县级环境监测是国家监测体系的最基础、最基层的一级，搞好县级站的建设，明确县级站的机构定位和业务范畴，是确保县级站合理配置监测资源，准确开展监测工作的前提保障。本文关于县级监测工作的思考，是以作者长期在基层工作的经验和众多发表的对县级环境监测进行分析的论文的基础上，经过分析形成的个人意见。纯属个人观点，还需上级和同行们批评、指正。

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