行政公益诉讼与人民检察院的转型

事实上，人民检察院代表国家和社会对那些无人诉、不愿诉、不敢诉的行政公益案件以及特定的民事公益案件进行公诉，不仅是公诉权理论的题中之义，而且也是当前社会发展的迫切要求。

程雪阳

即将进行的监察委员会改革，对于检察机关的发展来说，既是挑战，也是机遇。在这个历史转折点，人民检察院下一步如何定位和发展，确实需要认真思考。

公诉权是检察权的核心

我认为，对于这个问题的思考，要回到现行的宪法秩序中来，而不应急于修改宪法。根据现行宪法第129条关于“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关”的规定，以及第131条关于“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”的规定，人民检察院的机关性质是法律监督机关，但这一机关授予给该机关的权力却并非是抽象或宽泛的“法律监督权”，而是“检察权”。

什么是“检察权”呢？学术界有许多不同的见解，但几乎所有的见解都同意，公诉权应当是检察权的核心，检察院的功能就在于，通过公诉权的行使来代表和维护国家、社会和公共利益。从这个角度来看，人民检察院即便是对其他单位进行法律监督，也主要应当通过公诉权的方式来行使，而不宜在诉讼之外再行使其他的法律监督权。

多年以来，检察机关一直在以“国家、社会和公共利益代言人和维护者”的身份，积极行使公诉权，但该项权力的行使被严格限制在刑事诉讼领域。不过，这样的实践结果并不表明，人民检察院的“公诉权”只能在刑事公诉领域行使。事实上，人民检察院代表国家和社会对那些无人诉、不愿诉、不敢诉的行政公益案件以及特定的民事公益案件进行公诉，不仅是公诉权理论的题中之义，而且也是当前社会发展的迫切要求。

比如，自2015年起，环保组织对某市的小麦重金属超标问题进行了持续跟踪观察。2017年6月麦熟时，环保组织发现，之前所举报的重金属污染地块不但仍旧种植着小麦，而且已经成熟的小麦依然存在重金属镉超标的问题，但本地政府对此并没有采取相关监管和处理措施。

很显然，对于这种政府行政不作为的案件，就可以由人民检察院通过提出行政公益诉讼的方式来进行法律监督。实际上，这也正是十八届四中全会提出“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”的原因。而全国人大常委会也已经于2015年7月1日授权最高人民检察院在北京、内蒙古等十三个省级单位，就生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让、食品药品安全等问题开展提起公益诉讼试点的工作。由此观之，开展公益诉讼（特别是行政公益诉讼），不但会成为检察业务新的增长点，而且还可能会成为人民检察院转型的关键。

保障公诉权的四项改革建议

当然，任何公权力的规范运行都离不开必要的制度保障。就行政公益诉讼而言，我认为，应当结合这种诉讼的特殊性，对现行的行政诉讼制度进行系统的完善。篇幅所限，这里主要讨论其中的几个重点问题。

首先，要建立和完善行政公益诉讼的诉前程序。比如，检察院在提出行政公益诉讼之前，应当首先向相关行政主体送达检察建议，并可以通过约谈的方式就检察建议的内容进行沟通和说明。如果相关行政主体在一定的期限内（比如1-2个月内）对检察建议置之不理或者依然没有履行法定职责，检察院才可以依法提起行政公益诉讼。请注意，这种诉前程序并没有脱离检察权的公诉职能。因为公诉权是一个权力束，并不仅仅是指开庭进行公诉这样简单。在实践过程中，为了确保检察机关公诉权的顺利行使，而为其配置一些必要的辅助性权力（比如必要的调查权和检察建议权），也是理所应当的。

其次，现行行政诉讼法第2条第1款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。这一规定显然无法容纳人民检察院所提起的行政公益诉讼，因为检察院是为了“维护国家、社会和公共利益”而非自身的利益进行诉讼的。

由此观之，行政诉讼法需要在全国人大常委会授权的公益诉讼试点工作结束之后进行修改。具体来说，应当在该法第2条中增加一款，并作出如下规定“人民检察院认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为，侵犯国家、社会或公共利益的，有权依照本法向人民法院提起诉讼”。

再次，行政公益诉讼应当严格坚持以审判为中心，在审判权的主导下开展具体的诉讼工作。在具体的诉讼过程中，人民检察院如果认为法院对案件的事实认定或法律适用有误，可以通过审级制度向上级法院提出上诉，如果认为具体的法官存在贪污受贿、枉法裁判或审判权滥用的情况，则应当在庭审结束后向专门且统一的司法官纪律惩戒委员会提出，然后由后者进行调查和处理。目前人民检察院对法院所行使的民事诉讼和行政诉讼监督权，未来不宜再继续行使。

最后，在证据规则上，行政公益诉讼依然应当适用举证责任倒置的标准。其原因一方面在于，人民检察院并非是行政行为的对象人，因此在实践过程中，其获得相关行政信息的机会、方式和能力不但没有一般的行政相对人更为方便或优越，反而可能比具体的行政相对人还要更差一些。另一方面，相关行政主体是否履行法律所赋予的职责，其自身最为清楚。所以，当相关行政主体被诉至法院时，无论是行政公益诉讼，还是普通的行政诉讼，行政机关都应该已经掌握了充分的证据来证明其行政行为的合法性，否则就要面临败诉的风险。

（作者为苏州大学王健法学院副教授，院长助理）