西部地区促进环保产业发展的财税激励制度研究

安 锦

(内蒙古财经大学 财税学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

西部地区促进环保产业发展的财税激励制度研究

安 锦

(内蒙古财经大学 财税学院，内蒙古 呼和浩特 010070)

扶持环保产业的发展，构建绿色产业体系，是西部地区推进生态建设的重要内容。完善促进环保产业发展的财税激励制度，不仅有助于解决西部地区目前在环保产业发展中存在的效益不高、资金不足、污染严重、技术较低等问题，而且有助于推动西部地区环保产业结构的优化升级，增强西部地区环保产业的发展后劲，发挥西部地区环保产业推动生态文明建设的重要作用。

环保产业；财政激励；税收激励；西部地区

近年来，西部地区已成为东部沿海地区转移产业的重要区域，为西部地区的经济发展带了新的机遇。西部地区生态环境比较薄弱,承接产业的能力有限，因此，必须注意产业转移类型与地域承接能力的协调性问题。环保产业是绿色产业的重要组成内容，其可理解为在生产、加工、包装等环节中，以降低污染排放、实现可持续发展为目的，通过采用现代科学技术实现资源的高效利用，且有助于建设环境友好型社会的各类产业。①

在产业发展上，市场调节具有固有的缺陷，需要政府予以调控。合理配置激励利益是有效促进西部地区环保产业发展的重要手段，而财税利益是激励利益的重要组成部分。因此，促进西部地区环保产业的发展，应合理配置环保产业发展的财税利益，优化区域之间产业转移的类型，鼓励和引导环保型绿色产业的转移。在西部地区积极发展环保产业，有助于发挥环保产业的正外部性效应②，提高环保资源的利用效益，促进循环经济的发展，为生态环境的保护提供物质基础和技术保障③。

一、西部地区承接产业转移的发展概况

(一)承接产业转移成为西部地区的新常态

近年来，随着“一路一带”战略的推行，结合国家优化产业布局的基调，越来越多的企业选择布局西部地区。许多企业看重西部地区资源丰富、生产要素的成本低廉、市场潜力巨大、投资升值空间无限等利好因素，主动将主力产业迁往西部。据不完全统计，甘肃、山西等城市实际利用省外资金年均增长率已经达到20%以上。④产业转移承接在无形中已为西部地区的经济发展带来了巨大的红利，诸如产业结构的优化升级、就业机会增加、财政收入提高、生活质量改善等，承接产业转移已成为西部地区发展的新常态。

(二)环保问题成为制约西部地区承接产业转移的新瓶颈

承接产业转移虽然对西部地区的经济繁荣具有重要的催化作用，但我们也必须清醒地认识到，目前西部地区承接转移产业的层次较低且以传统行业为主，新兴的科学技术企业非常稀少。部分企业仍采取粗放型的作业模式，对废水、废弃、废渣未采取任何过滤处理措施，以致对当地的生态环境造成了极大的损害。⑤同时，部分地方政府受利益的驱使，对相关污染企业的监管不足，或有甚者采取开“绿灯”模式。环境污染与经济发展的矛盾凸显，环保问题已开始成为制约西部地区承接产业转移及促进经济的新瓶颈。

(三)财税激励制度是促进环保产业发展的催化剂

据有关报道统计，2015年我国节能环保产业的总值达到4.5万亿元，环境服务总产值达5千亿元。⑥环保产业的市场价值潜力极大，属于极具发展前景的民生产业。目前西部地区环保产业在改善社会环境、提高人民生活质量、增加就业、促进经济发展等方面的作用尚未得到充分发挥，环保产业的产出与效益也不甚令人满意。完善西部地区促进环保产业发展的财税激励制度，有助于推进西部地区环保产业的循环发展，拓宽西部地区环保行业的产业链，优化西部地区环保产业的投资方向，发挥环保产业“改民生、增效益、促增长、调结构、稳社会”的作用。

二、西部地区促进环保产业发展的财税激励制度现状

(一)西部地区促进环保产业发展的财政激励制度

1.预算激励制度

西部地区促进环保产业发展的财政激励制度，大体可以分为以下三类：一是环保产业预算法律制度，即通过预算形式在法律制度层面明确每年的环保产业支出。⑦二是环保产业财政专项资金制度，即通过专款专用的形式对口扶持环保产业的发展，具体可以包括环保产业财政专项补贴制度和环保产业财政转移支付制度两类。三是绿色采购制度⑧，即政府通过提高对环保产品和服务的购买比例以引导企业和国民的投资方向。

2.决算激励制度

西部地区促进环保产业发展的决算激励制度，大体可以分为以下三类：一是环保产业决算法律制度，即通过决算形式在法律制度层面监督每年的环保产业支出。二是环保产业决算评估制度，即由环保部门对每年的环保支出情况进行评估并形成报告，再将报告提交全国人大评议。三是环保产业决算奖惩制度，即对实现预期目标的部门和机构进行奖励，对未达到预期目标的部门和机构进行追责。

(二)西部地区促进环保产业发展的税收激励制度

1.中央层面的税收激励制度

在中央规范性法律文件层面，关于促进“环保产业”发展的法律文件以部门规章为主，行政法规有2部，行业规定有6部(如表1所示)。笔者根据表1数据，查阅具体的法律文件发现，其中涉及税收激励规定的文件，行政法规有2部，部门规章有13部(包括失效3部)，行业规定为0部。

表1 制定名称中含有“环保产业”的中央规范性法律文件⑨

2.西部地区的税收激励制度

在地方规范性法律文件层面，西部地区关于促进“环保产业”发展的法律文件以地方规范性文件为主，地方性政府规章仅有1部。(如表2所示)。笔者根据表2数据，查阅具体的法律文件发现，其中涉及税收激励规定的文件，地方性政府规章有0部，地方规范性文件有40部(包括失效2部)。

表2 制定名称中含有“环保产业”的地方规范性法律文件

三、西部地区促进环保产业发展的财税激励制度瓶颈

(一)财政激励制度层面

1.西部地区促进环保产业发展的财政激励制度缺乏规范性

(1)分类模式混乱，细化程度不足

(2)流程披露隐蔽，公开范围不宽

目前西部地区的财政激励制度在环保支出层面一般仅公示各分支源头的预算支出数额，而预算支出金额在各分支之下的具体转移进度则不甚透明，作为环保产业的市场主体几乎无法预知本行业预算支出资金的到位情况，极易影响其及时做出投资决策。同时，涉及环保产业的财政转移支付、财政专项补贴等制度的公开范围也有待扩展。相比于东部沿海市场主体而言，不少西部地区市场主体对于国家针对环保产业的专项扶持制度知晓较少，因而在实践中经常错失相关的财政资助，不利于其与国有市场主体在市场上进行公平地竞争。

(3)审批环节繁琐，拨付效率不高

2. 西部地区促进环保产业发展的财政激励制度缺乏监督性

(1)效益评估模式不合理

(2)奖惩激励机制不完善

效益评估是奖惩激励机制得以实行的前提和基础。由于西部地区的绩效管理制度不健全，导致在实践中常出现“多干少干一个样”的懈怠作为现象。就奖励而言，西部地区针对环保产业财政支出效益较高的地区缺乏足够的正向激励，这容易打击这部分地区政府积极作为的热情。就惩罚而言，西部地区针对环保产业财政支出效益较低的地区缺乏足够的负向激励，这又容易滋生这部分地区政府消极作为的心态。“有权不作为，无权乱作为，无罚怠作为，无奖懒作为”正是现在西部地区许多地方政府在促进环保产业发展工作中存在的突出问题。

(二)税收激励制度层面

1. 西部地区促进环保产业发展的税收激励制度缺乏创新性

(1)现有促进环保产业发展的税收制度以负向激励为主

重事后监督与矫正，轻事前防范与事中引导是目前西部地区环保产业税收激励制度存在的主要问题。负向税收激励制度在西部地区环保产业中的运用占据主导地位，强调税收促进在环保产业发展中的惩罚性功能。同时，西部地区各类环保产业的税收激励制度尚未形成体系，类型划分不甚明确，阻碍了正向激励效应的有效发挥。此外，受传统惩罚性税收理论的影响，正向激励与负向激励的配置比例在西部地区环保产业中呈现失衡状态。一方面，负向激励并未实现保护环保产业的预期目标；另一方面，正向激励也不能发挥其促进环保产业发展的应有之力。

(2)依托正向激励的环保产业税收制度尚未真正建立

尽管在现实中各类税收优惠政策并不少见，但就西部地区的整个环保产业而言，其占有比例仍然非常低，依托正向激励的环保产业税收制度亟待在西部地区建立。西部地区环保产业税收激励制度的另一弊端就是缺乏层次性。在实践中，国家、地方、社会、企业以及公民等各层面的主体在实践中应当如何作为在税收激励制度的设计上并未得到充分体现，各层面主体在促进环保产业发展中原可应尽之力常因缺乏制度支持而无法施展。一项税收制度的设计与运行应定位于为实体产业服务，而非仅成为停留于文字层面的说辞。

2. 西部地区促进环保产业发展的税收激励制度缺乏权威性

(1)缺乏专门性的法律激励文本

(2)文本以规章和规范性文件为主

根据前述针对表1和表2的统计数据分析可知，我国目前促进环保产业发展的税收激励文本在中央层面以部门性规章为主，在西部地区以规范性文件为主，前述情形与税收激励法定原则的本质要求是相违背的。税收激励涉及的事项原则上仅能且只能由法律予以明确规定。部门性规章和规范性文件由于缺乏实质的法定效力，在具体实施中，西部地区不少促进环保产业发展的税收激励制度，其权威性经常受到市场主体的质疑，难以使得有关市场主体对其规定的预期利益信服。

3. 西部地区促进环保产业发展的税收激励制度缺乏激励性

(1)激励文本数量较少

(2)激励条文内容模糊

激励条文内容的详实程度是激励条文有效实施的重要保障。从西部地区现有的促进环保产业发展的税收激励文本来看，其内容规定呈现概括性与抽象性的特点，前述问题的存在大大降低了激励条文的操作性，使不少条文成为可有可无的摆设品。许多条文冠以“税收促进”、“税收减免”、“税收返还”、“税收优惠”等字眼，但在具体实践中究竟该如何减免、如何返还、如何优惠以及市场主体自身税收激励利益受到侵害该如何维权等都未十分明确地做出相应规定，这使得西部地区的行政机关拥有较大的自由裁量权，极易为行政机关进行权力寻租创造灰色空间。

四、西部地区促进环保产业发展的财税激励制度选择

(一)确立促进环保产业发展的财税激励制度的基本原则

1.财税激励法定原则

2、财税激励公平原则

3.财税激励效益原则

(二)完善促进环保产业发展的财政激励制度

1.规范促进环保产业发展的预算激励制度

(1)明确分类模式，细化具体内容

首先，西部地区应明确具体的分类标准。可考虑将环保产业按照自然资源的开发与保护、清洁生产、污染控制、污染治理、统筹管理五个大类进行划分，构建总体分类标准的框架，为专业细分创造前提条件，确保下级细分有章可循。其次，西部地区应逐步细化分类内容。可将现有的14个分支内容按照各自的基本特点划归前述五个大类，再对各自分支的具体内容进行进一步地细化，力争将分支细化到环保产业末端，确保预算激励能够分配到每个分支，避免出现不公平性行为。最后，西部地区应按分类标准切实执行。在实践中应严格按照各层级的分支内容逐步分解环保产业财政支出资金，同时注意突出重点性与关键性分支，使得预算激励有所侧重，确保形成集中性示范效应。

(2)公示披露流程，拓宽披露范围

(3)优化审批流程，提高拨付效率

2.优化促进环保产业发展的决算激励制度

(1)改进效益评估制度

(2)健全奖惩管理制度

首先，西部地区应明确针对环保产业财政资金支出效益的绩效考核标准。在具体标准的设定过程中应重点提升绿色测评指标的比重，突出绿色指标的重要性，并做到指标切实可量化，切忌追求“高大尚”。其次，西部地区应实行绩效奖励制度。对于每年环保产业财政资金支出效益评估合格的机构和个人进行多种形式的奖励，如物质奖励(绩效奖金等)或者精神奖励(特殊荣誉等)，激发其利用手中权力积极主动为环保产业的市场主体谋福利。最后，西部地区应实行绩效问责制度。对于每年环保产业财政资金支出效益评估不合格的机构和个人根据其具体情形进行追责，包括通报批评、扣发绩效、调整岗位、撤职等形式，以督促其正确且有效地行使手中的权力，禁止“有权不为民谋利”。

(三)完善促进环保产业发展的税收激励制度

1.创新促进环保产业发展的税收激励制度的结构模式

(1)建立类型化的税收激励制度

2.提升促进环保产业发展的税收激励制度的效力层级

(1)制定专门性的税收激励文本

首先，西部地区应保障专门性税收激励文本的法律效力。促进环保产业发展的税收激励文本应通过制定法律的形式确定。同时，在文本中应明确环保产业税收激励的特点、原则、范围、实施程序、评价标准、监督形式等内容，以从顶层统领全局。其次，西部地区应完善促进环保产业发展的税收激励细则。在操作与执行层面，将专门性税收激励文本的精神通过具体的配套法规予以落实，切实保障市场主体的激励利益，避免“有名无实”。再次，西部地区应完善环保产业的法律评估机制。对于有关细则的实施情况应定期评估，并进行公示，针对存在的问题及时整改，以保证其实施质量和效益。

3.增强促进环保产业发展的税收激励制度的激励效应

(1)提高税收激励条文的比重

一方面，西部地区应优化环保产业税收激励条文的设计结构，以税法激励利益为核心，合理配置环保产业税收激励条文的比例。具体来讲，可增加激励性条文的数量，减少中性条文的数量(如单纯的宣示权利型条文或是宣传口号型条文)，适度调整惩罚性条文的数量，三者比例可维持在50%、20&、30%左右。需说明的是，惩罚性条文实质上也是激励条文的构成内容，属于税收反向或负向激励条文。对于某些违规授予税收利益的行为，必须通过反向激励制度予以惩罚，以保障税收激励实现实质公平。另一方面，西部地区应积极转变环保产业税收激励条文的制定思维，创新环保产业税收激励条文的生成模式，可结合环保产业税收激励条文的具体情形，将符合条件的负向激励条文转换为正向激励条文以实现环保产业税收激励条文的结构性转型。例如，实践中，可将“对于侵犯纳税人利益的行为应依法予以举报”的表述转换为“对于依法举报侵犯纳税人利益的行为可获得相应的奖励”的表述，以突出正向激励的引导作用。

(2)完善税收激励条文的内容

完善的税收激励条文是对从事环保产业的市场主体进行激励的前提和基础。一方面，西部地区应转变陈旧的立法价值理念，矫正环保产业税收激励条文制定过程中存在的路径依赖问题。应结合环保产业的特殊性质，考虑条文的操作性与易行性，树立“以人为本”的立法理念，出台符合环保产业发展实践的税收激励条文。税收激励条文的制定，应特别注意条文内容的明确性，包括享受环保产业税收激励利益的类型、范围、条件、程序、时限、救济等，使得市场主体能够预先评估从事环保产业的成本及预期收益。另一方面，西部地区应实行定期评估机制，在实践中对涉及环保产业的税收激励条文适时进行评价。评价内容既要包括有关部门对条文操作性的评价，又要包括社会公众对条文理解性的评价，还应包括通过条文执行所取得的综合效益的评价。对评价内容及执行效果应进行综合评估，并根据评估结果对环保产业的税收激励条文进行相应的修正和完善。

五、结语

完善促进环保产业发展的财税激励制度是西部地区生态建设的重要内容。财税激励制度以增加环保产业市场主体的利益为目标，旨在引导西部地区环保产业的市场主体积极实施国家鼓励的环保行为，促进环保资源的合理配置。利益是市场主体从事任何经济行为的动因，若某种经济行为不存在利益激励或是利益微小甚微，市场主体通常不会为该类经济行为。市场主体从事环保产业的核心即是获取收益，在收益可期待且可有效实现的前提下，市场主体必然会主动为国家鼓励的经济行为。财税激励本质上即属于利益的一种表现形式，通过完善财税激励制度，明确财税激励利益的实现形式，完全能够迎合市场主体利益趋向的心态。因此，完善西部地区促进环保产业发展的财税激励制度，能够有效地引导市场主体投资环保产业的经济行为。

市场并非万能，存在配置缺陷，单纯依靠市场调节通常难以实现环保产业资源的优化配置。财税激励属于政府规制市场主体经济行为的一种方式，但制度的自主运行同样存在偏离市场规律的可能性。因此，对于西部地区环保产业的发展，政府应加强引导与监管。就引导而言，主要是加强政策解读，明示财税激励制度的目的，重点突出财税激励制度的利益点，引导市场主体依法予以获取。就监督而言，主要是加强效果评估，定期对财税激励制度的实施效益进行评价，矫正不利影响因素，并对违法违规授予激励利益的行为进行处罚,确保财税激励制度实现合法、有效、公平地运行。

通过合理配置环保产业利益，优化环保产业结构，完善财税激励制度，不仅有助于矫正西部地区环保产业发展过程中存在的诸多问题，而且有助于促进西部地区环保产业财税激励制度的规范运用，提升环保产业服务西部地区经济发展的能力，积极发挥其在改善生态环境、繁荣区域经济、实现民族和谐、建设美丽中国的重要作用。

[注 释]

① 黄建贤.财税法视角下的绿色产业发展研究[D].上海：华东政法大学，2013：1-5.

② 外部性，是指那些生产或消费对其他团体强征了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益的情形，分为正外部性和负外性两种类型，其中正外部性是指市场主体实施的某些行为对第三人或社会公共利益产生了额外福利，并且享有该福利的市场主体无须为制造该种福利的市场主体支付任何补偿费用。(参见：[美]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪森，高鸿业译．经济学[M]．北京：华夏出版社，1999：236．)

③ 杨志安,王金翎.新常态下财税政策支持节能环保产业发展研究[J].云南社会科学,2016,(02)：71-75.

④ 中国改革经济网：“中西部地区承接产业转移进入新阶段”[EB/OL].http://www.chinareform.org.cn/area/middle/Report/201402/t20140216_188386.htm，2014-02-15.

⑤ 赵洪宝,安锦.新常态下西部地区承接产业转移的财政金融支持研究[J].会计之友，2015,(15):97-97.

⑥ 详见《“十二五”节能环保产业发展规划》[国发(2012)19号].

⑦ 《2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央和地方预算草案报告》指出，2015年大气污染防治资金115.5亿元，增长9.5%；节能减排补助资金478.5亿元，增长40.4%.

⑧ 一般将与生态环境相关的财税制度形象地称为绿色财税制度，即通过对传统税制进行全面系统的“绿化”调整，提高绿色财税制度在整体传统财税制度中的比重，以达到资源合理开发使用和环境保护的目标.(邢丽,赵录.财税制度绿色化思路[J].中国金融，2015,(10)：17.)

⑨ 注：如无特别说明，本文表格中统计的规范性法律文件的数据均来自北大法宝中国法律检索系统(http://www.pkulaw.cn/)，截至2016年9月20日.

⑩ 西部地区包括陕西、四川、云南、贵州、广西、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆、内蒙古、重庆等十二个省、自治区和直辖市.

[1] 黄建贤.财税法视角下的绿色产业发展研究[D].上海：华东政法大学，2013.

[2] [美]保罗·萨缪尔森，威廉·诺德豪森，高鸿业译．经济学[M]．北京：华夏出版社，1999．

[3] 杨志安,王金翎.新常态下财税政策支持节能环保产业发展研究[J].云南社会科学,2016,(2).

[4] 熊伟.财政法基本原则论纲[J].中国法学，2004,(04).

[5] 赵洪宝,安锦：新常态下西部地区承接产业转移的财政金融支持研究[J]，会计之友，2015,(15).

[6] 邢丽,赵录.财税制度绿色化思路[J].中国金融，2015,(10).

[7] 张守文.税法原理[M].北京：北京大学出版社，2004.

[8] 陈良.如何才能有权不任性[J].中国党政干部论坛，2015,(4)：87-88.

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[10] 胡杰.税法的激励性规则研究[D].重庆：西南政法大学，2015.

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[24] 熊伟.法治视野下清理规范税收优惠政策研究[J].中国法学，2014,(6).

[责任编辑：安 锦]

Research on Finance and Tax Incentive System of Promoting the Development of Environmental Protection Industrial in the Western Region

AN Jin

(School of Finance and Taxation,Inner Mongolia University of Finance and Economics,Hohht 010070,China)

Support the development of environmental protection industry, build a green industrial system, is an important content of ecological construction in the western region. Improve finance and tax incentive system of promoting the development of environmental protection in the western region, which will not only help solve current issues in the environmental protection industry that low efficiency, lack of funds, serious pollution, and so on, but also helps to promote structural optimization and upgrading of the environmental protection industry, enhance the development potential of the environmental protection industry, develop the important role of the environmental protection industry to promote the important role of ecological civilization.

environmental protection industry; fiscal incentives; fax incentives；western region

2016-10-09

国家社科基金一般项目( 14BJL097)

安锦(1978-),男,山西大同人,内蒙古财经大学财税学院教授,博士,博士后,硕士生导师，从事公共经济、区域经济与产业经济研究.

F812

A

2095-5863(2017)03-0072-009