财政自主权与企业创新——来自城市层面的证据

杨晓章，张少辉，刘凤娟

（南京财经大学 产业发展研究院，江苏南京，210046）

财政自主权与企业创新
——来自城市层面的证据

杨晓章，张少辉，刘凤娟

（南京财经大学 产业发展研究院，江苏南京，210046）

财政自主权的强弱会影响地方政府进行基础设施建设与提供公共服务的能力。本文利用2007-2013年上市企业的数据考察了地方政府财政自主权的增强与削弱对企业创新的影响。研究结果表明：（1）地方政府财政自主权越大，当地企业的创新投入水平也会越高，并且企业规模与创新投入间存在着倒U型关系，这符合诸多关于企业规模与创新活动影响研究结果；（2）地方财政自主权显著提升了地方的市场化水平，财政自主权越大的城市市场化水平越高，地方市场化水平的提高显著提高了企业的创新投入水平；（3）地方政府的财政自主权的扩大通过提升当地市场化水平提高了企业的创新动力，进而通过改善地方的市场化环境激励企业增加创新投入。本文的研究深化了关于财政自主权的研究，对于相关政策的制定具有一定的借鉴意义。

财政自主权；企业创新；城市化；市场化

一、引 言

改革开放以来，中国经济取得了举世瞩目的成就。但是，随着全球经济增长速度的放缓，中国经济也步入“新常态”的发展阶段。创新驱动发展的实施是中国经济面对“新常态”的一项重要战略，中国政府也适时提出“大众创业、万众创新”的重要举措。在2014年9月的夏季达沃斯论坛上，李克强总理发出“大众创业、万众创新”的号召。此后，他在首届世界互联网大会、国务院常务会议和各种场合频频阐释这一关键词。2015年，李克强总理在政府工作报告中提出：推动“大众创业、万众创新”既可以扩大就业、增加居民收入，又有利于促进社会纵向流动和公平正义。2016年在政府工作报告中又提出：发挥“大众创业、万众创新”和“互联网+”集众智汇众力的乘数效应。

我国正处于经济的重要转型期，经济发展方式亟需由投资驱动、要素驱动转向创新驱动。制度环境的深化改革是成功转型的保障，良好的制度环境可以稳定企业家创新创业的预期。在中国政治集权的体制下政府对于经济有着巨大的影响力，政府的政策制定与行为目标可以有效影响企业的创新行为。地方政府官员迫于晋升的压力推动经济发展，而随着晋升考核中对于经济发展质量的重视，地方创新能力的提升是官员决策时考量的重要一环。但财政自主权的大小在一定程度上制约着地方政府改善创新环境的能力。改革开放后，中国逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，这期间中央政府也将财政管理权下放到了地方，政府财政收入由中央固定收入、地方固定收入和中央地方共享收入共同构成（陈硕，2010）。但随着中央政府财政压力的加大（Wang and Hu,1994；王绍光，1997；Zhang，1999），中央政府在1994年进行了分税制改革。分税制改革削弱了地方政府的财政自主权，强化了中央政府对于财政的控制。地方政府财政自主权的削弱限制了其提供公共服务的能力，使得地方政府财政赤字迅速增加（阎坤和张立承，2003），不愿对外部性较高或者投资回报期较长的项目如教育、环境等进行投资，从而在一定程度上制约了创新环境的改善。

综合现有研究来看，对于地方自主权与公共服务的研究较多,而进一步考察地方自主权对创新的研究较少。陈硕（2010）通过研究分税制改革发现，较大的财政自主权有利于提高公共品供给，财政分权有利于提高公共品供给水平。高琳（2012）通过考察医疗和基础教育发现，增强财政自主权有利于提升居民的公共服务满意度，并且在不发达地区的效应更加明显。本文利用2007-2013年上市企业的数据考察了地方政府财政自主权的增强与削弱对企业创新的影响，回答了地方财政自主权的变化是否通过基础教育投入、医疗投入、官员积极性等方面影响企业创新。本文的研究意义主要有：（1）理论上进一步分析地方政府财政自主权对企业创新的影响，分析了地方政府财政自主权如何通过“城市化”及“市场化”两种中间机制影响企业的创新活动；（2）实证上采用城市与上市企业的匹配数据，研究宏观财政自主权如何对微观企业的创新行为产生影响，得到的结果更为稳健可靠；（3）通过研究假设与实证分析得出了相关的结论，并对财政分权改革提出了相应的政策建议。

二、假设提出

地方政府的财政自主权对于政府的行为而言是硬性约束，财政自主权越大意味着政府支出责任与可支配的财政收入的匹配程度越高。在这种权责对等的情况下，地方政府的行为约束也就越小。地方政府的财政收支可分为基础建设支出项及公共服务支出项。考虑到公共产品的外部性，地区的基础设施水平以及教育、医疗等公共服务领域的建设水平必然会对企业创新活动产生影响，因此，本文从企业创新活动所需的外部环境出发，厘清地方政府财政自主权可能对微观企业创新活动产生影响的中间机制，即从“城市化”和“市场化”两方面进行分析。

1.地方政府财政自主权下的“城市化”效应

分权制背景下，中央和地方的财政关系发生转变，地方政府财政事权大于财权，财政上的激励导致政府之间的竞争程度加剧。从居民角度来看，居民在理性权衡税收成本与城市所能提供的公共品收益后，会自动产生“用脚投票”的行为，主动迁往基础设施相对完善的区域（Tiebout，1956；Oates,1985）。从政府角度看，由于资本等要素资源的流动性增加，地方政府为争夺流动性税基、吸引外来资本，进行基础设施建设的动力有所增加（Weingast,1995；Qian and Weingast，1996；Qian and Roland，1998)。张军和高远（2007）研究发现地方政府之间在吸引外资上的标尺竞争和政府治理模式的转变有助于增加地方基础设施的投资，从而使中国拥有了良好的基础设施。在地方政府争相进行城市基础设施建设的情形下，人口的流动必然会增加城市化的水平。城市化的提升对创新活动的影响则体现在以下两方面：一方面，城市化水平的提升不仅带来了专业化和多样化，形成了较强的信息优势及人力资本优势，有助于发挥规模经济效应和城市集聚效应，降低了人均公共服务成本，给当地企业的发展提供了充足的创新资源（豆建民、刘欣，2011）；另一方面，城市所形成的高度发达的知识网络也有利于知识的扩散，降低了市场交易的成本，从而增强了知识的溢出效应（赵红军，2005）。

然而，地方政府竞争加剧的不利一面是，地方政府面临的财政压力和预算约束硬化迫使地方政府追逐预算外收入，加之官员政绩考核的机制下，地方财政收入中“土地财政”所占的份额随之加重（李郇等，2013；况伟大，2012），从而造成土地要素价格的结构性扭曲。不可避免的，土地市场的扭曲推高了地价及房价，使得城市的生存成本过高，对城市化进程产生了负面影响，间接导致企业创新动力的低迷和投机寻租意愿的上涨。另外，从城市经济的发展过程来看，随着不可转移和不可贸易要素成本的上升，城市发展的拥挤成本也会呈现明显上升。地方政府对“土地财政”的依赖会加速城市拥挤成本的上升。企业基于对收益成本的权衡考虑影响创新活动的决策。当城市的生存成本过高时，企业对于高风险的创新投入就会减少，转向对高收益率的房地产等部门进行投资，从而对企业的创新活动产生了挤出效应。所以，城市化背景下地方政府的财政自主权较小时，会对企业的创新活动产生负面影响。

因此，地方政府财政自主权反映了分权制下地方政府参与城市化竞争的能力。地方财政自主权越大，面临的财政预算约束越小，不仅通过基础设施的建设提升城市化的水平，还能降低对土地财政的依赖，缓解城市化进程中对企业创新活动的不利影响。就中国的情形而言，在居民对公共品需求方面地方政府比中央政府更具信息优势，再加上充足的财政自主权有助于提高基础设施的建设水平，从而加快城市化的进程，发挥其集聚效应和规模效应的基础上减轻对土地财政的依赖，改善企业创新的硬性环境。

2.地方政府财政自主权下的“市场化”效应

市场化环境是影响企业创新活动的重要因素。从分权制角度来看，分权制推动了地方政府的竞争，不仅提高了地方政府参与城市化建设的积极性，也改变了地方政府在市场化进程中扮演的角色。然而，随着地方政府财政事权的扩大，由于政策目标和行为准则的多样性，以及地方政府所面临的财政约束和官员晋升压力，地方政府对市场化进程既可能是促进作用，也可能是阻碍作用。

从财政约束角度看，地方政府财政自主权越大，意味着政府可支配的资金越充裕。在分权体制理论角度，财政分权有利于政策实验和政策创新（Oates，1999；Saam&Kerber，2013），而地方财政自主权的扩大则放大了这一推动作用。地方政府为实现经济增长必须推进市场化改革，加大投资性支出并且通过改善投资环境、改进公共服务等，减少腐败等寻租行为来吸引外资（Faguet,2004）。反过来，外来资本所带来的先进的技术理念又使得市场化环境进一步得以改善，在良好的外部市场环境中企业对创新研发的投入也会增加。同时，地方政府在竞争中会产生示范效应，即一个地区的市场化进程取得成效时会引致其他地区进行模仿，这进一步加强了市场化的整体进程。但是，当地方财政约束较小时，也有可能产生负向作用。从官员晋升角度看，研究发现，以GDP为导向的考核机制下，地方政府的支出结构会发生扭曲（傅勇、张晏，2007）。中央政府对省级政府的考核主要是基于 GDP考核和税收收入增长考核，在这一体制下，官员基于个人利益的最大化进行决策，为获得更多的话语权和晋升机会，财政支出会过度倾向于收益回报期较短的基础设施等投资性支出，建设政绩工程导致重复建设、过度建设，而对外部性较高或短期收益较小的公共服务领域的支出产生挤占作用（贾俊雪，2012；丁辉侠，2012），导致公共服务领域的发展失衡。更严重的是，地方政府为追求独立个体利益最大化，滋生出地方保护主义、市场分割等不利于市场化进程的行为。在这种恶性竞争的情形下，地方财政自主权越大反而不利于市场化水平的提升，从而对企业的创新活动产生了负面影响。

因此，地方政府财政自主权对市场化进程的影响取决于政策目标的制定。若是地方政府以追求社会福利最大化为政策目的，财政自主权缓解了地方政府的财力约束，会通过改善当地的市场化环境、提升公共服务水平，进而对企业的创新活动产生积极的正向作用；若是地方政府以独立个体的利益最大化为政策目的，财政自主权的扩大反而加剧了地方保护主义、市场分割，进而造成财政支出结构的扭曲以及市场环境的恶化，不利于企业的创新活动。就中国目前情形而言，地方政府经济发展的政策导向占主要地位，推进市场化进程依然是深化改革的重要步骤；同时，随着官员晋升机制的优化，“唯GDP论”的作用得以弱化，地方财政自主权对市场化进程体现出较强的正向作用。

依上文所述，地方政府财政自主权可以通过改变地方城市化水平和市场化水平这两种机制来对企业创新活动产生影响。由于城市发展程度的差异，以及地方政府行为目标准则的多样性，财政自主权的扩大对城市化和市场化的作用既有正向作用，也有负向作用。就中国情形而言，城市化发展和市场化发展都处于初期，地方政府的行为约束较强，正向的作用会大于负向作用。就此提出假设。

假设：地方政府的财政自主权扩大，会提升当地的城市化水平以及市场化水平，从而对企业创新投入产生正向影响。

三、研究设计

1.模型设定

本文所要检验的是地方政府财政自主权与创新活动之间的关系。根据以上两个研究假设，设定基本计量回归模型如下：

上述模型（1）中i 表示城市，j 表示企业，t 表示年份。Innovationijt代表衡量地方上市企业创新活动的指标；FDit代表地方财政自主权，Z代表其他一些控制变量集合。根据本文的假设，我们需要验证a1≤0，β1≤0；考虑到地方政府的财政自主行为和企业创新活动的影响可能需要一段时间才能显现，为了更好地解释其经济含义，本文将财政自主权作滞后一期处理。同时，采用滞后变量能在一定程度上减少内生性问题。回归的标准误在地级市水平聚类（Cluster）。

2.数据与变量

表1 模型变量统计性描述

（1）因变量。鉴于微观企业的创新数据的可得性，本文采用2007-2013年上市企业的创新投入作为衡量企业创新活动的指标，并将城市和上市企业数据进行了匹配，来探究城市层面的政府财政自主权对企业创新活动的影响。

（2）自变量。关于财政自主权的测度，现有研究也没有取得一致的意见。综合而言有如下两种：一是从央地财政收入关系入手，测度中央和地方财政收入在总财政收入中各自的所得绝对权重（Oates，1985);二是从增量上利用地方政府总财政收入增量中地方政府所占的份额来测量分权程度（Lin and Liu，2000)。上述两种指标的缺点是不能准确地反映各地在财政自主权上的差异以及财政关系的动态变化。从地方政府支出水平和自有财政收入的匹配出发，采用地方政府预算内收入与预算内支出之比作为财政自主权的测量标准，能较好地反映地方自主支配财政的程度。只要地方政府自有收入能全部满足其财政需求，地方政府仍然享有较高的分权程度。若该指标等于1时表示地方政府所有支出全都来自自有财政收入，并不依靠中央转移支付支持。如果该指标大于1，说明地方政府自有收入在满足本级政府支出之外还能利用剩余财力支援中央财政（Akai and Sakata，2002；陈硕，2012）。

（3）控制变量。对于财政自主权与企业创新活动因果关系的实证检验只有在控制了一系列相关变量之后才能得到。从微观企业层面来看，根据已有企业全要素生产率的相关研究和企业层面的数据情况，本文选取了企业规模、企业年龄、企业利润和所有权等特征变量，考虑到企业规模对创新投入的非线性影响，我们加入了企业规模的平方项，并且从地区和时间两个维度上进行控制。模型的各个变量统计性描述如表1所示。

四、财政自主权与企业创新活动的实证检验

1.基本回归结果分析

根据回归模型（1），得到的基本回归结果如表2所示。

表2 财政自主权与企业创新活动基本回归结果

从上述表2的结果可知，在不加入企业的特征变量的情况下，企业创新投入的系数值均为正且能通过显著性检验，加入企业的特征变量且控制城市与时间之后，企业创新投入的系数为0.571，且通过了显著性检验。结果表明地方政府财政自主权越大，当地企业的创新投入水平也会越高。就企业的特征变量的回归结果来看，企业规模的一次系数值显著为正，二次项系数值为负且均通过1%的显著性检验，表明企业规模与创新投入间存在着倒U型关系，即企业创新投入水平随着企业规模的扩大呈现出先升后降的趋势。这符合诸多关于企业规模与创新活动之间的研究结果（Scherer，1965；高良谋等，2009）；而企业所有权的变量系数值亦显著为正，表明国有企业的创新投入水平高于非国有企业,原因在于国有企业掌握较为丰富的外部资源，相对的“所有权优势”使得其获得银行信贷等创新资源的能力强于非国有企业（聂辉华，2008；李春涛，2010）。此外，企业利润对企业创新投入产生较为明显的正向作用，而企业年龄与创新投入之间是明显的负向关系。综合而言，回归结果为上述提出的假说提供了验证。

2.中间机制的进一步检验

以上实证分析验证了所提出的假说，即财政自主权提升了企业的创新投入水平，地方财政自主权越大，地方企业的创新投入也会越多。在假说提出的理论机制分析中，地方政府的财政自主权的扩大会通过“城市化”效应和“市场化”效应对企业的创新投入水平产生影响，即地方财政自主权越大，会提升当地的城市化及市场化水平，有利于企业的创新活动。在假说的中间机制验证上，我们将分别验证“城市化”效应和对“市场化”效应。

鉴于城市层面数据的可得性，本文用城市常住人口占总人口的比重衡量城市化水平,数据来自《中国城市统计年鉴》。至于市场化水平的度量，广泛认可的有樊纲等（2010）编制的2000-2009年中国各省区市场化指数，但是最新的报告仅公布了2008、2010、2012、2014年的市场化指数。鉴于研究中多采用各省区非国有经济比重衡量市场化水平（潘雄锋和刘凤朝，2011；李平和刘雪燕，2015），本文以国有控股工业企业工业销售产值占全部规模以上工业企业工业销售产值比重代表各省区国有经济比重（数据来自国家统计局数据库），以此来近似地衡量各地区市场化水平。同时，本文将采用中介效应模型检验假说中所提出的中间机制。

（1）“市场化”效应的中间机制检验

根据Baron and Kenny（1986）的检验方法，我们设定的验证步骤如下：①地方财政自主权与市场化水平进行回归，如果回归系数显著，说明地方财政自主权与市场化水平产生了影响；②市场化水平与企业创新投入进行回归，如果回归系数显著，说明地方的市场化水平对企业创新投入产生了影响；③如果上述结果成立，我们再将地方财政自主权与市场化水平同时和企业创新投入回归，如果财政自主权的回归系数显著性下降或者变得不显著，则说明地方财政自主权对企业创新投入的影响部分或者全部来自中介变量的传导。按照以上检验步骤，我们设立了以下实证模型：

第一步，我们要验证地方财政自主权是否影响了市场化水平。

第二步，我们要验证市场化水平是否影响了企业的创新投入。

第三步，将房地产投资占固定资产投资比重与城市房价同时放入模型。

表3报告了中介效应检验模型的结果。第一步的回归结果表明地方财政自主权显著提升了地方的市场化水平，财政自主权越大的城市市场化水平越高，系数达到了0.032，且通过了5%的显著性检验。第二步的回归结果表明地方市场化水平的提高显著提高了企业的创新投入水平，系数通过了5%的显著性检验。这表明市场化水平的提升带来创新环境的改善显著促进了企业创新投入。第三步的回归结果表明，在同时加入地方财政自主权和市场化水平的变量后，财政自主权对企业的创新投入的影响系数有所降低且系数的显著性发生了明显变化。该结果进一步说明了地方政府的财政自主权的扩大通过提升当地市场化水平提高了企业的创新动力，进而通过改善地方的市场化环境对企业创新投入形成了促进效应。

（2）“城市化”效应的中间机制检验

同理，我们也验证了城市化的中间机制，表4报告了检验模型的结果。第一步的回归结果表明地方财政自主权扩大显著提升了地方的城市化水平，系数为0.301且通过了1%的显著性检验，即财政自主权越大的地区城市化水平越高。第二步的回归结果系数通过了1%的显著性检验，表明地方城市化水平的提升显著提高了企业的创新投入水平。第三步的回归结果表明，在同时加入地方财政自主权和城市化水平的变量后，财政自主权对企业的创新投入的影响系数不再显著。该结果亦说明了地方政府的财政自主权的扩大通过提升当地城市化水平提高了企业的创新投入水平。

表3 财政自主权与企业创新活动的中间机制检验（市场化）

表4 财政自主权与企业创新活动的中间机制检验（城市化）

（续表）

五、稳健性检验

上文实证中控制了一系列企业层面的特征变量进行了回归，排除了企业性质、企业发展水平等差异对企业创新活动的影响，但是依然要考虑是否存在遗漏变量而导致的内生性问题。本文的实证结论是否会受到潜在内生性问题的挑战呢?我们认为内生性并不是本文的主要问题，原因有以下两点：首先，各地方政府享有的财政自主权很大程度上是由国家财政体制以及政策目标所决定，这就意味着财政自主权对于企业的创新活动而言是外生变量。其次，本文在上述回归分析中控制了诸多企业特征变量，并且在城市层面进行了控制，这就同时缓解了宏观层面以及微观层面可能产生的内生性偏误的影响。

尽管如此，我们还是尝试进行了内生性检验。回归结果如表5所示。我们尝试逐步加入市级层面的宏观经济变量，发现只要将财政自主度和人均GDP 及其平方同时控制，加入其他变量的次序都不会对实证结论产生大的影响。至于反映经济发展水平的人均GDP加入之后不显著的原因，主要是地区经济发展水平在较大程度上决定了税收基数，与财政自主度存在较强的相关性。在加入这些宏观控制变量之后，财政自主权仍然对企业创新投入产生了显著的正向作用，这表明财政自主权的正向提升作用在回归中占据着主要作用。

表5 财政自主权与企业创新活动的稳健性检验

六、结论与政策建议

在中国经济发展转型背景下，企业的生存与发展必须依赖于创新，而在推动企业创新方面，地方政府发挥着重要的作用。地方政府财政自主权的大小限制着其提供公共服务和基础设施的能力，从而会制约企业的创新。本文通过2007-2013年上市企业的数据考察了地方政府财政自主权的扩大与缩小对于企业创新的影响，论证了地方财政自主权的变化是否通过基础“市场化”、“城市化”等效应而影响到了企业创新。

通过梳理总结财政自主权与企业创新方面的文献，本文从企业创新活动所需的外部环境出发，厘清地方政府财政自主权可能对微观企业创新活动产生影响的中间机制，即从“城市化”和“市场化”两方面进行分析。由于城市发展程度的差异，以及地方政府行为目标准则的多样性，财政自主权的扩大对城市化和市场化的作用既有正向作用，也有负向作用。就中国情形而言，地方政府的行为约束较强，正向的作用会大于负向作用。并提出了如下假设：地方政府的财政自主权越大，会通过提升当地的城市化水平以及市场化水平，对企业创新投入产生正向影响。通过实证分析，本文得到了如下一些基本结论：（1）地方政府财政自主权越大，当地企业的创新投入水平也会越高，并且企业规模与创新投入间存在着倒U型关系，这符合诸多关于企业规模与创新活动之间关系的研究结果；（2）国有企业的创新投入水平高于非国有企业，原因在于国有企业掌握较为丰富的外部资源；（3）企业利润对企业创新投入产生较为明显的正向作用，而企业年龄与创新投入之间是明显的负向关系；（4）地方财政自主权显著提升地方的市场化水平，财政自主权越大的城市市场化水平越高，地方市场化水平的提高显著提高了企业的创新投入水平。这表明市场化水平的提升带来了创新环境的改善，显著地促进了企业创新投入；（5）地方政府的财政自主权的扩大通过提升当地市场化水平提高了企业的创新动力，进而通过改善地方的市场环境激励企业增加创新投入。

诸多研究发现，扩大地方政府财政自主权可以提高公共服务供给水平，而本文从企业创新的角度进一步发现了扩大地方政府财政自主权有利于促进企业创新。因此，本文认为可以将提高地方政府财政自主权作为推动企业创新的途径，以进一步推进“大众创业、万众创新”。本文的研究深化了现有关于财政自主权的研究，也为未来更为深入细致的研究提供了新的方向。

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——From The Evidence of City

YANG Xiao-zhang, ZHANG Shao-hui, LIU Feng-juan

(Nanjing University Of Finance & Economics, Juangsu, 210046, China)

The strength of fiscal autonomy will affect the ability of local governments to build infrastructure and provide public services. In this paper, we use the data of Listed Companies in 2007-2013 to investigate the influence of local government's fiscal autonomy on the enterprise innovation. The results show: (1) The higher the autonomy of local governments, the higher the level of innovation investment of local enterprises. And there is an inverted "U" relationship between firm size and innovation input, this is consistent with a number of research results on firm size and innovation. (2) Local fiscal autonomy significantly enhance the level of local market. The higher the degree of fiscal autonomy is, the higher the level of Marketization. The increase of local market level has significantly increased the level of innovation input. (3) The improvement of financial autonomy enhances the enterprise's innovation through the promotion of the local market level, and then it can stimulate the enterprise to increase the innovation investment by improving the local market environment. The research of this paper deepens the research on the financial autonomy, which has some reference significance for the formulation of relevant policies.

Fiscal autonomy; Enterprise innovation; Urbanization; Marketization﹝执行编辑：刘自敏﹞

F239.65

A

2095-7572(2017)03-0083-12

2017-2-12

江苏省普通高校学术学位研究生创新计划项目：江苏省“大众创业万众创新”的制度环境优化路径研究。[作者简介] 杨晓章，男（1990-），南京财经大学产业发展研究院；张少辉，男（1991-），南京财经大学区域经济学硕士研究生，研究方向为区域经济学与城乡一体化；刘凤娟，女（1990-），南京财经大学区域经济学硕士研究生，研究方向为区域经济学。