宽甸县林业产权制度改革研究

滕云萍

摘要：宽甸县是辽宁省重点林区县之一，集体林是宽甸县林业所有制结构的主体。通过分析集体林产权制度改革中存在的主要问题，提出切实可行的解决措施，为宽甸县林业发展提供参考依据。

关键词：林业；产权制度；改革；必要性

中图分类号：F326.22 文献标识码：A 文章编号：1674-1161（2017）03-0024-03

宽甸县地处辽东山区，是全省重点林区县之一。全县林业用地面积51.0万hm2，占县域面积的80%；其中集体林46.47万hm2，占有林面积的91%。改革开放以来，通过稳定山权、林权，划定自留山，确定林业承包生产责任制，以及林业分类经营和实施天然林保护工程，宽甸县的林业经济得到长足发展。但是，由于大部分集体林仍由集体统一经营，存在林木产权不明晰、经营机制不灵活、利益分配不合理等问题。广大农民作为林业经营的主体地位没有得到有效落实，严重影响和制约林业生产力的进一步发展。实践表明，集体林产权制度改革是林业改革的核心和关键，是社会主义市场经济条件下增强林业活力、加快林业发展的重要举措。全面调动和激活广大农民营林、育林、管林、护林的积极性，在搞好林业生态建设的同时增加农民的经济收入，对构建林区和谐社会、加快农村全面建设小康社会步伐具有重要的现实意义。

1 集体林产权制度改革的重要性和必要性

深化集体林产权制度改革，进一步明晰集体林木所有权、林地使用权和经营权，使广大林农真正成为投资经营林业的主体。2003年6月25日中共中央、国务院颁发的《关于加快林业发展的决定》，以及2005年11月9日辽宁省政府颁发的《关于深化集体林产权制度改革的意见》，都明确提出深化集体林产权制度改革的政策和要求。

1.1 深化集体林产权制度改革是进一步完善农村家庭承包经营主体和全面建设小康社会的需要

林地是土地的重要组成部分，在保持林地所有权归集体的前提下，对林地实行家庭承包经营，对完善双层经营体制、稳定土地承包关系、促进农村经济健康发展具有重要意义。

森林资源为农业发展提供物质基础及有利条件，但由于产权不清等原因，林业的潜在优势没有真正发挥出来。目前，林业产业的总体收入基本集中在林木资源方面，其他森林资源的创收很微薄，很多可以利用的森林资源处在撂荒状态。尤其是集体林统一经营的部分森林资源，实际利益很难量化到每个村民，致使农民经营林业的积极性不高。宽甸农民增收致富的潜力在“山”，出路在发展多种经营。通过集体林产权制度改革，引导农民发展林地经济，确定农民经营林木和使用林地的合法权益，使广大农民“经营者有其山，植树者受其益，务林者得其利”。为林业生产提供更广阔的领域和空间，安排更多的剩余劳动力从事林业生产经营，使其在建设和经营林业中受益，最终实现资源增量、农民增收、生态增效。

1.2 深化集体林产权制度改革是宽甸林业发展的客观要求

宽甸县是林业大县，天然林禁伐后，虽然林地经济得到发展，但大多数森林资源仍由集体统一把握，发展速度慢、规模小，同时存在产权不清、投资经营主体缺位、利益分配不合理、经营机制不灵活、林业生产要素流转不规范等问题，严重制约林业的建设和发展。2004年以前，宽甸县在杨木川和毛甸子2个乡镇开展林权改革试点，受当时的认知水平和政府环境的影响，改革存在不彻底、不全面、不规范等问题。必须切实加大改革力度，促进集体林产权制度改革深化，这是当前全县林业发展的客观要求。通过体制、机制和政策创新，实现产权主体多元化、经营形式多样化、收益分配合理化，对解决制约全县林业经济发展的根本问题、进一步调动广大林农和社会各界投资建设和经营林业的积极性非常重要，是促进林业可持续发展的必然选择。

1.3 深化集体林产权制度改革是促进资源型产业快速发展的重要基础

森林资源具有特殊的生态作用，加强森林资源保护和管理，促进森林资源生态效益、社会效益和经济效益协调发展，是林业发展必须坚持的准则。宽甸县作为资源大县，资源包括森林资源的利用水平不高，资源型产业的发展比较落后。必须坚持从县情出发，认真解决资源型产业发展所面临的各种问题，走节约资源、充分利用资源、可持续发展之路。加快林业产权制度改革，调动广大林农和社会各界参与林业产业开发建设的积极性，依托森林资源投资旅游业和中药材、山野菜、食用菌、林蛙等产业，建立规模型产业基地，可以有效促进城乡生产要素流动，为资源型产业发展探索道路、总结经验，从而促进全县的经济实现可持续发展。

2 林业产权制度改革中存在的问题及对策

集体林产权制度改革的操作过程很复杂且情况千变万化，需要灵活掌握、区别对待。

2.1 集体林产权制度改革的方法步骤

集体林产权制度改革工作涉及面广，情况复杂，法律政策性强，工作量大，只靠林业部门很难完成，必须在党委、政府的统一领导下成立领导小组、设立办公室，从有关部门抽调足够的力量组成工作组，才能分期分批完成。

2.1.1 宣传发动，提高认识 改革的前期准备工作十分重要，必须到位。这阶段要求加强对改革工作的组织领导，建立领导小组和改革办公室，制定改革实施意见和方案，逐级组织骨干进行培训，使之成为集体林产权制度改革的“明白人”。加大对集体林产权制度改革目的、意义、做法及有关法律、法规、政策的宣传力度，消除干部、群众的疑虑，让广大基层干部、林农支持改革、参与改革。

2.1.2 先行试点，制定方案 这阶段要求乡镇认真开展调查研究，摸清现有集体山林经营管理状况，了解基层干部群众对改革的想法。在改革全面铺开之前，选择具有一定代表性的乡、村先行试点。在试点的基础上，以镇乡为单位征求实施意见，村、组制定具体实施方案。方案必须在广泛听取干部群众意见的基础上，经讨论通过后再付诸实施。

2.1.3 规范实施，有序推进 这阶段要深入细致地开展工作，充分依靠群众，发扬民主，广泛开展民主协商，尊重大多数群众意愿，同时，必须依法、依规进行规范操作，具体落实林地使用权和林木所有权、经营权，然后签订书面合同，明确双方的权利义务，及时发换林权证，并建立和健全档案制度，作到先易后难、有序推進，不赶时速、不走过场，确保质量和实效。

2.1.4 检查验收，总结完善 乡镇应加强对改革实施情况的跟踪调查，改革工作基本结束后，乡镇领导小组及办公室要对村组林权制度改革工作进行检查验收，及时解决改革过程中出现的新情况、新问题，确保不出现偏差。

2.2 村级深化集体林产权制度改革基本流程

1） 组织林改工作组进村；2） 召开村“两委”会议和村民大会，选举产生林改工作小组，制定工作计划；3） 开展宣传发动和“回头看”，认真分析具体情况；4） 以村、组为单位调查摸清本村（组）的人口数、农户数、改革地块面积、集体林等级和价值测算评估等基本情况，按要求进行准确登记；5） 制定村、组改革具体操作实施方案；6） 召开村民会议或村民代表会议，讨论深化改革的实施方案；7） 采取抓阄或其他办法组织村民讨论通过后的改革方案；8） 现场实地测定和承包地块落实，如林业站和村、组干部带领户主指认边界、认定林相、确定面积；9） 公示方案落实结果；10） 依法签定各种承包合同，申请登记发换林权证；11） 工作总结、合同报表等材料归档，做好接受检查验收准备工作。

2.3 发包方、承包方主体的确立

发包方主体是集体林木所有者的法人。宽甸县绝大多数集体山林为村管，因此发包方主体为村委会，法人代表为村长。承包方主体为家庭式承包农户，代表为户主。

2.4 个人承包经营的责任山与自留山责权

自留山与承包经营的责任山是性质不同的两个概念。自留山虽然林地所有权仍属集体，但农户享有无偿使用权且长期不变，并对其种植的树木享有所有权；而个人承包经营的责任山，其林地所有权属于集体，个人只享有承包经营管理权，双方的责任权利以合同形式成立。对自留山经营者全部迁出的，集体经济组织应收回自留山，同时对山上的树木给予补偿。若原经营者想继续经营的应变更为私有林，补充合同并收取林地使用费。新搬入户不得重新划分自留山。村组将原来自留山转让的，应将其性质变为私有林。

2.5 合同期限的确定

合同期限应根据不同经营形式、林分状况、林木原轮伐期及林下发展种植业所栽品种的生长周期合理确定，一般为30～50 a，最长不能超过70 a。如因采伐限额等政策性因素导致林木未采伐而逾期的，可按原合同约定延长林地使用期限并继续交纳林地使用费；如到期后承包者仍想继续使用林地的，应当按时价重新签订合同。在签订各类经营合同时，应当有明确条款。

2.6 改革的相关程序

2.6.1 集体林流转履行的程序 1） 村民大会或村民代表大会研究；2） 对内承包经营的由村委评估委员会负责评估，对外的由专业评估组织评估；3） 公示；4） 公开竞价拍卖并签订合同；5） 经村、乡签署意见后到县区林业主管部门办理林权变更手续。

2.6.2 依法修改、废止原合同的程序 1） 召开村民大会或村民代表会议讨论；2） 双方协商；3） 协商不成的向法院起诉。

2.6.3 林权变更的程序 1） 村民会议或村民代表会议讨论；2） 签订合同；3） 填写林权证变更登记表；4） 村、乡签署意见；5） 到县林业局资源林政部门办理变更手续并换发林权证。

3 结语

集体林产权制度改革只解决权属明晰这一带有根本性的问题，若想有效解决改革中存在的其他问题，还需要开展一系列的相关改革。应建立健全林业社会化服务体系，规范林木林地流转，放宽放活商品林經营和公益林限制性利用政策，创新林业“三防”体系，拓宽农村融资渠道，同时，还要进一步完善各级林业管理部门的管理体制和管理机制，适应当前集体林产权制度改革的大形势。总之，不断深化相关配套改革是集体林产权制度改革取得成效的重要保障。

参考文献

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