中国现代粮食政策的历史回顾及展望评析

王晓菲

（河北经贸大学，河北石家庄050061）

中国现代粮食政策的历史回顾及展望评析

王晓菲

（河北经贸大学，河北石家庄050061）

粮食是具有基础性和战略性的物资。建国初期的自由统销政策，计划经济时期的统购统销政策，改革开放后的双轨制时期，以及现在的粮食补贴政策这一系列粮食政策，都是为了保证粮食安全，维护农民的利益。展望未来，我们要完善耕地资源保护制度，完善我国粮食补贴政策和管理体制，推进粮食政策法制化。

中国粮食政策；回顾；展望

民以食为天，食以粮为源。中国自古以来就是农业大国，粮食问题关系到国计民生，粮食丰则国基稳，粮食欠则民心慌。回顾历史，展望未来，中国现代粮食政策需要不断完善。

1 中国粮食政策历史回顾

1.1 粮食自由统销时期（1949—1952年）

受战乱的影响，我国建国初期农业生产力水平较低，粮食生产数量较少，一些粮商趁机哄抬粮价，粮食市场急剧波动。同时经过土地改革运动之后，我国实现了耕者有其田，调动了农民种粮的积极性，粮食产量逐年升高。为了稳定粮价，政府采取以经济手段为主、行政手段为辅的方法，采取征收公粮和市场收购2种方式，国家掌控粮食的主导地位开始形成。粮食收购比重从1950年的23%上升到1952年的73%，销售比重也从20%上升到51%。1950年抗美援朝战争的爆发使粮食供求偏紧，但粮食市场大体处于自由流通与自由统销时期[1]。

1.2 粮食统购统销时期（1953—1978年）

1953年，为保证国民经济的恢复和发展，陈云同志提出实行粮食统购统销，中共中央采纳了陈云同志的建议，出台《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议》政策。国家在农村实行统购统销制度，粮食计划收购和计划供应代替了自由贸易。26年间，粮食的统购统销政策以封闭式的购销与价格管理体制为主，在国民经济生活中发挥了重要的积极作用，促进了社会主义的改造，保证了社会主义建设从“一五”到“四五”计划的良好运行。由于长期低统购且管理过于死板，挫伤了农民的积极性，市场处于供不应求的状态，实行“凭票供应制度”[2]。

1.3 粮食购销“双轨制”时期（1979—1993年）

1978年，家庭联产承包责任制代替人民公社制度，农民的生产积极性提高，粮食产量提高，促进了粮食市场化的发展。我国对原有粮食流通领域的统购统销体制作了一定的调整，对一部分粮食流通继续实行计划管理，另一部分粮食流通放开经营，实行市场调节，也就是实行“双轨制”。“双轨制”对调动农民种粮积极性，促进粮食市场化进程发挥了积极的作用。1978年我国粮食产量仅为3亿t，1998年达到5.1亿t，粮食产量迅速增长，我国粮食的产量达到顶峰时期，长期以来的粮食供求紧张问题得到缓解。但由于谷贱伤农，1985—1988年粮食产量降低，政府建立起国家专项粮食储备制度，辅以批发市场的调节，缓解“卖粮难”的问题。总体来看，国家是通过价格控制对粮食生产进行调控[3]。

1.4 粮食宏观调控时期（1993—2003年）

1993年，粮食政策推行“保量放价”，取代了多年的粮食价格“双轨制”。1994—1997年，粮食流通体制推行“米袋子”省长负责制。1998—2003年，在粮食流通方面实行“四分开一完善”的粮改原则，即实行政企分开、储备与经营分开、中央和地方责任分开、新老财务账目分开，完善粮食价格机制，同时放开销区、保护产区、省长负责、加强调控。在粮食购销方面实行“三项政策、一项改革”，即坚决按保护价敞开收购农民余粮，国有粮食收储企业实行顺价销售，农业发展银行收购资金封闭运行，加快国有粮食企业自身改革。流通环节补贴是粮食政策的主要特点[4]。

1.5 粮食生产直补时期（2004年至今）

2004年，我国的粮食政策把流通环节中的间接补贴修改为对粮农的直接补贴，政府在粮食风险基金中安排大于100亿元的资金，用于对主产区种粮农民的补贴。2006年1月1日，我国全面取消农业税，提高农民的积极性，粮食产量持续上涨。政府也启动粮食最低收购价制度，提高种粮农民的收入，推动了粮食生产。并逐步构建了适应市场经济的粮食流通体制，采取“放开收购市场，转换企业机制，直接补贴粮农，维护市场秩序，加强宏观调控”[5]的方针。

2 现代粮食政策中的评析

我国的粮食政策包括粮价的价格保护机制、补贴制度、储备政策、流通政策、贸易政策以及耕地保护政策等相关内容。保障粮食安全是国家安全的重要战略，粮食政策结合时代和国情的特点而演变，现代粮食政策既关注粮食安全和农民增收，也在稳定粮价方面发挥重要作用，为中国特色社会主义的建设提供了保障。但回顾历史，也有不足之处。

第一，粮食政策的目标模糊。政策目标模糊影响政策的执行效果，政策的落实也存在与目标脱节现象，建国以来的粮食价格呈现波动性状态，粮食政策的目标实现并不理想。

第二，粮食政策对农民的保护力度不足。我国粮食政策的制定是为了维护广大农民的切身利益。但以往粮食政策保护的重心是在粮食生产的间接保护上，粮种补贴和涉农物资的补贴是政策补贴的主要内容。

第三，粮食政策的行政干预过多。政府过多干预会降低粮食市场的灵活性，压抑粮食市场机制的发挥[6]。

3 未来粮食政策的展望

3.1 完善耕地资源保护制度

一是完善基本农田保护制度，坚守“18亿亩”耕地红线。我国的耕地资源现状，是制定粮食政策的重要依据。我们可以从宏观和微观2个方面完善。宏观上，政府要把握全国土地总体规划，制定科学合理的土地政策。微观上，各地区应严格规范土地流转制度和耕地保护补偿制度，提高土地利用率，合理用地，规范用地，筹规划区域、城乡等各类耕地的用途。

二是制定并完善耕地保护法体系。《耕地保护法》中要明确规定耕地保护的数量、质量以及恶意破坏耕地、滥用耕地的惩罚措施。使保护耕地的各项方针政策有法可依、有法必依，提升耕地法的权威和影响力，明晰耕地产权。建立耕地保护责任制度和激励机制，保证落实耕地保护的目标任务[7]。

3.2 完善粮食补贴政策和管理体制

一是完善当前的粮食补贴政策。粮食补贴政策关系农民的切身利益。粮食补贴分为粮食直补、良种补贴、农资综合补贴3项内容。应当依据我国国情制定粮食补贴政策，完善以价格支持政策的粮食配套设施，推进良种补贴、农机具购置补贴、农资综合补贴等，及时调整最低收购价粮食的竞卖机制，构建新型粮食保险补贴政策体系，丰富农业保险险种，扩大保险补贴的面积。

二是加强粮食补贴政策的监督管理。良好的粮食补贴政策监督管理制度是我国粮食补贴政策的强大保障。粮食补贴政策的实施关系到发改委、财政部、国家粮食局等各机关的责任与义务。应完善粮食监督管理体制，构建统一共享的粮食补贴项目数据库，缩短补贴环节，推动粮食补贴政策的贯彻实施。

3.3 推进粮食政策法制化

一是我国建立起一套以粮食为主体的系统的、全面的、完善的法律法规，以国情为基础，尽快建立起与社会主义市场经济相适应的粮食法律法规体系，避免粮食政策的不稳定和不连续。我国粮食政策的根本原则是依法治粮，这也是未来粮食行政管理的主要手段和方式，应将粮食的行政管理手段与市场调节相结合，发挥政府这只看不见的手和市场看得见的手的力量。

二是我们应当借鉴和学习一些国外优秀的粮食政策，取其精华，弃其糟粕，坚持为我所用，并依据我国的实际状况进行完善，使得经济各个主体的行为在法律的制约下得到有效的规范。

[1]卢良恕，王健.粮食安全[M].杭州：浙江大学出版社，2007，10.

[2]李玉琳，宋光军.中国粮食价格改革：回顾与展望[J].中国物价，1991(09)：21-26.

[3]葛颜祥，接玉梅，徐光丽.改革开放30年我国粮食生产回顾及其政策解析[J].山东农业大学学报(社会科学版)，2008(03)：1-5，119.

[4]刘晓雪，李书友.中国粮食市场60年发展历程与变迁特点[J].北京工商大学学报(社会科学版)，2010(02)：1-5.

[5]刘卉.城镇化进程中的粮食安全政策研究[D].长沙：湖南师范大学，2012.

[6]王玫.中国粮食安全政策演变与绩效评价体系研究[D].广东海洋大学，2016.

[7]卢荣发.我国粮食政策取向与措施分析[J].中国集体经济，2012(07)：16-17.

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1005-2690（2017）06-0014-02

：F326.11

：A

2017-05-18）

王晓菲（1988-），女，汉族，河北沙河人，在读研究生，专业为马克思主义基本原理。