环境执法中的“以罚代刑”现象当休矣

白云鹏

【摘要】打击环境污染犯罪是保护环境最为有力的措施。环境污染案件相对复杂，调查取证存在一定困难。同时，我国现有法律对环境污染相关罪名的界定并不清晰，造成环境執法部门和刑事司法部门都具有管辖权，相关法律之间的衔接明显不足，从而滋生“以罚代刑”现象。

【关键词】环境执法 刑事司法 以罚代刑 【中图分类号】D9 【文献标识码】A

环境执法是依法享有环境管理权的行政主体，依据相应的法律对环境行政相对人采取监督管理行为，防止行政相对人对环境造成影响和破坏。环境执法的形式多样，主要包括环境许可、现场检查、限期治理、环境行政处罚等，环境执法是环境管理的重要手段。相比环境执法，刑事司法对于严重污染环境，构成环境污染罪的相对人具有管辖权。根据我国《刑法》规定，环境污染罪是违反防治环境污染规定，造成严重的环境污染后果的行为，应该依法受到刑事处罚。环境污染罪犯罪主体破坏了环境污染管理制度，理应由刑事司法部门予以量刑处理。由此可见，针对环境污染相关问题，环境执法部门和刑事司法部门都具有管辖权，两者依据的法律法规不同，对环境污染的处理方式存在差异。

理论上，环境污染犯罪案件一般由环保部门向公安部门进行移送，由刑事司法部门负责案件审理；但事实上，由于双方沟通不畅、移送不及时、配合不规范，多数环境污染由环境执法部门进行处理。以2013年为例，全国范畴内环境执法处理相关案件14万件，而有刑事司法处理的案件仅有133件。由此可以看出，在环境污染案件中，多数涉嫌犯罪行为并没有进入刑事司法程序，而是由环境执法部门进行处理，以罚金替代刑事处罚，纵容了犯罪分子的罪行，更损害了法律权威。

环境执法中“以罚代刑”现象产生的原因

相关法律规定不明，案件移交衔接不畅。造成环境执法中“以罚代刑”现象最直接的原因就是相关法律规定不明确。2001年，国务院制定《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，以此来规范环境执法部门对涉嫌犯罪的案件应当向刑事司法机关进行移送，但该规定至今已经超过10年，其中诸多内容并不符合当今社会现状，更与环境污染犯罪的具体情况存在较大差异。2007年，国家环保总局联合最高人民检察院发布《关于环境保护行政主管部门移送涉嫌环境犯罪案件的若干规定》，针对环境保护领域制定了专项案件交接规范，但该《规定》仅仅属于联合会签文件，其立法级别相对较低，无法对环境执法部门、公安部门形成有效约束。2013年，环保部与公安部再次联合下发《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》，其中针对存在的“以罚代刑”现象进行相应要求，也建立了相应的移送制度。但从实践效果来看，其可操作性存在不足，关键问题的规定较为模糊。不难看出，目前相关法律法规在立法级别上存在明显不足，环境污染案件移交始终没有细致规定，造成环境执法部门与刑事司法部门在案件移交方面衔接不畅。

执法部门利益冲突，滥用职权为己谋利。我国环境执法部门和刑事司法部门某种程度存在着利益冲突，两个部门都希望案件由自己管辖，不愿意移交办案权。在环境污染案件中，环境执法部门希望以行政管理规定对违规案件进行处罚，并从中获取相应利益。即便环境污染已经到达入刑标准，环境执法部门出于自身利益考量，利用自身职权帮助违法人员或企业隐瞒犯罪情形，将犯罪嫌疑人的罪行控制在行政处罚的范畴之内，仅对其进行罚金处罚，并以此来提高行政处罚收益。同时，各个地区为了保证经济发展，大量吸引存在环境污染隐患的企业入驻生产，对企业的环境污染问题“睁一只眼闭一只眼”，一味对污染环境的企业从宽处理，对其实施罚金处罚。更有部分地区对环境污染罚金设置具体的金额目标，要求各级环境执法人员要达到处罚目标，并将这些罚金作为执法人员的工作补贴。在个人利益和部门利益的驱使下，某些环境执法部门不愿意向刑事司法机关移交案件，因而在利益的诱惑下，环境执法部门滥用职权、为己谋利的现象仍然存在，“以罚代刑”现象更是频繁发生。在这个过程中，部分环境执法部门以自身利益为主，不惜牺牲国家利益、不惜放弃环境保护。

执法违法隐蔽性强，检察机关监督缺位。关于环境污染案件，环境执法部门作为第一责任人有着先入为主的优势，环境污染程度判定、环境污染范畴辨别、相关证据收集都由环境执法部门负责，如果环境执法部门和违法企业站在同一阵线，帮助违法企业篡改数据、破坏证据，检察机关和其他部门很难查处。同时，环境执法部门收集到的证据和信息如不及时向刑事司法部门进行移交，刑事司法部门重新进行证据采集就会错过最佳时期，并且刑事司法部门利用现有技术和环保监测水平难以成功取证。除此之外，检察机关对于环境执法部门的监督也存在缺失，环境执法部门违法行为具有极高隐蔽性，如不经人举报，检察机关很难对其违法行为开展调查，并获得有力证据。同时，如果案件未移交公安机关进行侦查，检察机关无法跳过公安立案环节直接进入到对环境执法部门的监督过程中去，这也造成检察机关对于此类案件监督上的缺位。

如何应对环境执法中的“以罚代刑”现象

完善相关立法，构建相关衔接制度。造成环境执法部门移交案件衔接不畅、执法中“以罚代刑”现象严重的原因就是相关立法缺失。面对此类问题，我国立法机关首要举措就是加强立法。一方面，针对现有法律法规进行完善和修正。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》是对两法衔接的最主要规范，但由于制定时间久远，其中诸多内容并不符合现状，国务院应该对《规定》进行及时修正和完善，加强对各部门权利和责任的明确规定，并允许检察机关直接对环境执法部门进行监督，必要时更允许检察机关向环境执法部门提出处理建议。另一方面，我国应该出台专项法律用于解决法律衔接问题，以此来构建相关法律衔接制度，通过制定较高等级的法律法规来缓解现有规章制度执行力不足问题，增强对各个部门的约束。

强化部门沟通，提高执法人员素质。环境执法部门始终在相对封闭的环境下履行职权，而公安部门对涉嫌环境污染犯罪的行为又无法直接获取相关信息，两个部门缺乏沟通。在未来发展过程中，应该强化环境执法部门和公安部门的信息沟通，让彼此能够实施相互监督，一旦发生涉及环境污染犯罪的案件，环境执法部门应通知公安部门到场，两个部门同时对案件进行调查，以最终的调查结果判断案件管辖权。目前环境执法人员中存在为己谋利的现象，但也存在不少环境执法人员对环境污染犯罪并不了解，造成对一些案件的定性并不准确，错误地认为环境污染仅仅损害国家经济利益，没必要给予相对人刑事处罚。在未来，环境执法部门应该定期组织环境执法人员培训，并对培训的内容进行严格考核，只有考核成绩达到标准才能上岗执法。同时，更应该定期对执法人员的水平进行检验，随机对执法人员进行抽查，未达到考核标准的执法人员应重新学习，或给予一定处罚。

构建监督机制，完善信息共享平台。针对环境执法行为进行有效监督，是保障其执法权能够顺利实施的关键。目前我国对于环境执法的监督有限，在现有法律规定的范畴内，检察机关无法越过公安立案直接履行监督权，那么就需要环境执法的上级管理部门履行监督职能，对下级环境执法部门的执法行为进行有效监督，一旦发现其存在滥用职权的行为，应及时进行处理。同时，完善信息共享平台也是实施监督的重要举措，应该将环境执法机关、公安机关、检察机关以及审判机关都纳入到信息共享平台之中，并由专业人员负责该平台的运行，一旦出现环境违法案件应该及时上传平台，由平台中的各个主体对案件性质进行判断，从而保证案件管辖权正确。对于环境污染案件，各个主体都应该各司其职、紧密配合，以处理好案件为核心，保证依法履行职权，实现相关法律妥善衔接，提高案件的处理效率。

（作者单位：云南大学公共管理学院）

【参考文献】

①焦艳鹏：《我国环境污染刑事判决阙如的成因与反思——基于相关资料的统计分析》，《法学》，2013年第6期。

②吴伟华、李素娟：《污染环境罪司法适用问题研究》，《河北法学》，2014年第6期。

责编/宋睿宸 美编/杨玲玲