慈善组织在公共危机治理中的独特优势

张文惠

【摘要】慈善组织与政府的合作治理，是建立在优势互补基础上的。创新以政府主导、慈善组织合作参与的多元主体治理模式，要完善预案演练对接，创新体制机制，建立信息交流平台，加强沟通协调，发挥资源互补优势，促进专业分工。

【关键词】多中心治理 合作治理 慈善组织 【中图分类号】C916 【文献标识码】A

当前我国正处在公共危机多发期，政府作为公共危机治理的核心主体，要求快速有效地处理危机事件。但是政府不是万能的，未必能做到面面俱到。慈善组织是以慈善为目的对社会公众进行志愿服务的非营利组织。慈善组织作为非营利组织的重要形式，正以公益性和志愿性等特征在公共危机治理中发挥巨大的功能优势。

多中心治理：慈善组织与政府合作治理的理论基础

首先，强化政府的主导地位。危机治理本质上是一种公共安全服务，政府作为社会管理和公共服务的主要提供者，必须发挥主导作用。政府可以凭借强大的政治权力和丰富的社会资源，在短时间内快速有效地应对危机。无论是在非典还是在汶川大地震时期，都凸显了以政府为主导的危机应对机制的强大优势。不可否认，政府仍然是公共危机治理中至关重要的主导角色。公共危机属于公共事务，涉及的领域方方面面，由于社会各主體的自身优势不尽相同，各主体发挥的作用也各有千秋，即使政府力量再强大、职责范围再广泛，也无法满足所有群体的需求。因此，政府除了需要完善内部治理结构和加强职能转变，还要激发各参与主体的积极性和创造性，充分发挥自身引导者、协调者、监督者的角色，从而增强公共危机治理能力。

其次，重视慈善组织的作用。近年来，我国慈善事业发展迅速，截止到2014年底，慈善会系统的捐赠款物为426亿元，约占总捐款量的40%，占据了中国社会捐赠的半壁江山，处于绝对的主导型地位。慈善组织的发展正好弥补了政府公共服务供给不足的局面，凭借其公益性、志愿性、专业性和灵活性等特征，为危机治理及时提供大量的人力、物力、财力等方面支持。如在汶川地震中，在地震发生后的大半个月内，共收到海内外各界向灾区捐赠款物417.42亿元，多家医疗机构、慈善组织、志愿者等提供不同程度的支持和救助。慈善组织的介入增加了危机治理过程中利益相关主体的互动，提高了公民的参与度，可见，其在公共危机治理中的作用不容小觑。

公共危机治理中慈善组织与政府的合作逻辑

公共危机治理的实现模式是合作，慈善组织与政府的合作逻辑是：首先，公共利益、优势互补是两者合作治理的基础和内在动力；其次，以政府为核心、慈善组织为重要支持链条的多中心治理结构、为两者合作提供体制保障；再次，分工和协调为两者合作治理提供机制支持。

以公共利益、优势互补为合作基础。公共利益减少了合作障碍。基于慈善组织的公益性，其在现实行动中的利益诉求主要是保障受灾民众的基本利益。政府在危机治理中的目标是保障公民生命财产安全，维护社会稳定。慈善组织和政府的共同利益诉求，使得两者在危机治理中能够达成合作性共识。因此，公共利益是慈善组织和政府合作治理的感情基础和内在动力。优势互补促进了现实选择。基于慈善组织的志愿性，志愿捐赠和志愿服务使得资源有效整合，促进了参与的有效性。政府在危机治理中，利用行政职能可以短时间内汇聚大量资源与投入，却难以快速有效整合协调社会资源。而慈善组织能够快速地募集社会捐赠资源、提供救援服务，从而减轻政府压力，提升应对速度。基于现实考量，为了更好地整合资源、收集信息、实施分配，政府与慈善组织的合作成为必然选择。

以多中心治理结构框架为体制保障。多中心治理的体制结构包括了政府、非营利组织、企业、公民、新闻媒体等主体。其中，以政府为核心，慈善组织为重要支持者，企业、社会、公众、媒体组成的合作图景，是现阶段我国公共危机治理中的主要关系结构。公共危机的爆发触发了公共利益，政府在危机治理中指明方向并提供权威，非营利组织与企业的参与实现了资源优势互补，公民的表达强化了自我责任和服务意识，其他社会组织完成了社会资源再分配，新闻媒体的监督使信息发布更真实有效。各主体通过合作互动发挥集体智慧，以解决危机治理中的难题。可见，多中心治理结构模式为慈善组织与政府的合作提供了可靠的体制保障。

以分工协调机制为机制支持。慈善组织与政府的合作治理需要机制支持，完善的机制可以提高成员间合作的有效性。其中，分工和协调机制是慈善组织与政府保持长久持续合作关系的重要支持。分工是实现专业化的手段。政府内部设置专门的危机处理中心，划分为应急指挥组、现场处置组、善后处理组、新闻媒体组等职能部门，形成专业化分工，对公共危机做出快速反应。慈善组织通过自身的专业性，实现对社会资源的快速整合，提供专业的志愿服务，包括各种人道主义援助、恢复重建及心理疏导等相关工作。通过分工各尽其能，实现合作治理的有序和高效。协调旨在化解合作过程中成员的冲突，是多元主体之间相互沟通、有效整合的关键。由于慈善组织的多元身份和价值理念与政府存在差异，不可避免会在行动策略上有别于政府。同时，在危机合作过程中可能存在信息传播失真、扭曲、滞后等情况，及时的协调机制就成为冲突化解和共识达成的重要渠道。沟通协调机制有利于双方在信任、尊重、平等基础上，通过协商达成共识，提高政府应急能力，避免“慈善失灵”现象。

慈善组织与政府公共危机合作治理的改进路径

在危机前，要完善预案演练对接，创新体制机制。政府事先要结合以往经验和内外环境制定完备的危机应急预案，通过规范的流程规定政府和慈善组织在预案中的权利与责任，明确活动范围、参与方式与角色地位。同时，政府应急管理部门应与慈善组织定期举行预案演练，增强危机意识，明确分工、熟悉角色，并掌握应急处置中的知识和技能，发现工作中的漏洞和需要改进的地方，从而不断完善应急预案，有效发挥各自效能优势。另外，还要不定时举行合作交流、技能培训、联合演练等活动，以提高政府和慈善组织应对突发事件的管理水平。

在危机中，要建立信息交流平台，加强沟通协调。危机处置应对是公共危机治理的核心阶段。为了保障合作效率和质量，慈善组织需要与政府应急管理相关部门建立互通的交流平台，互享信息、及时沟通、加强合作。政府应该利用信息技术、网络系统等高科技手段建立应急联动信息通道，实现资源与信息的交换共享，提高信息透明度。突发事件发生时，政府通过信息交流平台，及时与慈善组织沟通协调，能有效整合协调各方慈善资源。慈善组织通过交流平台，清晰了解资源救助信息，能准确评估救灾需求，有针对性地提供资源支持，提高工作质量和应对效率。

在危机后，要发挥资源互补优势，促进专业分工。危机发生后，逐渐转向稳定秩序、重建家园的阶段。政府凭借强大的公共资源开展大规模的重建家园和损害救助工作，且大部分主要集中在城市的总体建设上，并注重结合民间资源。慈善组织在危机善后期，凭借其专业能力和资源吸纳优势，可在心理干预、损害救助、危机教育等方面发挥重要作用，帮助公众尽快恢复正常心态，提高群众抗灾能力和防灾意识，降低危机给国家和人民带来的损失。

（作者单位：广东金融学院）

【注：本文系广东省哲学社会科学规划学科共建项目（项目编号：GD16XGL54）的阶段性研究成果】

【参考文献】

①刘智勇、刘文杰：《公共危机管理多元主体协同研究述评——以近10年来国内期刊论文研究为例》，《社会科学研究》，2012年第3期。

②[美]埃莉诺·奥斯特罗姆著，余逊达、陈旭东译：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，上海：上海三联书店，2000年。

责编/贾娜 美编/于珊