乡镇中心校的职能、困境及出路

2017-06-23马文韬张新平

教学与管理(中学版) 2017年5期

马文韬++张新平

摘要

乡镇中心校的“规定职能”侧重于教育教学指导，但政府“一刀切”的改革措施却加剧了乡镇教育管理的复杂性。乡镇中心校在担负“规定职能”的同时，不得不履行部分行政和服务等“附加职能”。在现有乡镇教育管理体制下，乡镇中心校面临着地方政府管理缺位、自身权责不对等、人员臃肿、经费短缺等困境。乡镇中心校的改革出路在于：一是适当下移县级教育管理权，推动乡镇中心校机构独立；二是积极探索灵活多样的乡镇教育管理模式；三是努力发挥乡镇中心校的指导作用，科学规划乡镇教育发展的布局。

关键词

乡镇中心校乡镇教育管理职能困境出路

2001年，国务院颁布了《关于基础教育改革与发展的决定》，规定我国农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的管理体制。2002年，国务院办公厅又下发了《关于完善农村义务教育管理体制的通知》（以下简称《通知》），该通知明确了乡镇义务教育管理主体是县级教育行政部门，并把鄉镇中心校（以下简称“中心校”）作为乡镇教育管理的重要组成部分写入文件。十余年来，中心校在乡镇的义务教育管理过程中发挥了重要作用，但也遭受到了一些非议。有人认为在“以县为主”的教育管理体制下，通过中心校进行乡镇教育管理已无必要；也有人认为，中心校存在贪污腐败、独断专权等问题，应当予以裁撤。面对种种批评的声音，我们必须对乡镇中心校的职能进行分析，对乡镇中心校面临的问题及可能的改革出路作深入探讨。

一、乡镇中心校的职能

1985年后，在“分级办学，分级管理”的教育管理体制下，主管乡镇教育的职能部门是乡镇教育办公室（以下简称“教办”），“普九”任务完成后，其历史使命已经结束。2001年，“以县为主”的教育管理体制要求加强县级教育行政部门对农村义务教育的管理，《通知》规定：“乡（镇）人民政府不设专门的教育管理机构，乡（镇）有关教育工作由乡（镇）长直接负责，乡（镇）可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡（镇）长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导。教育教学业务管理由乡（镇）中心学校校长负责。”[1]因此，乡镇教育工作包括管理工作下移到乡镇政府负责，乡镇教育办公室作为乡镇一级教育管理机构在政策上被撤销，其原有的人事权、经费权等管理权收归县级教育行政部门所有，而教育教学业务管理权被移交给乡镇中心校。于是，乡镇中心校的规定职能开始侧重于教育教学指导职能，这大体上表现为如下几个方面[2]。

1.对本地乡镇学校的办学进行示范指导

一般情况下，中心校在基础设施和师资力量上普遍超出其他乡镇学校，是辖区内规模最大、教学质量最好的学校，因此可以在办学目标、学校管理、教师队伍建设、依法治校、教学管理等方面发挥教育教学的示范和指导作用。

2.依据本地乡镇实际进行教育教学研究

中心校是乡镇骨干教师的集中地，因此可以发挥中心校的师资优势，在区域内展开教育教学研究，帮助其他学校改进教学方式，依据当地实际情况研发校本课程并在区域内推广。

3.为本地乡镇教师提供培训

中心校具备相对丰富的师资力量和场地设施，可以通过制定培训计划和实施方案，组织本地乡镇教师进行培训研修，帮助各乡镇学校开展校本培训，促进乡镇教师专业化发展。

《通知》发布后，农村义务教育管理体制改革迅速展开，原有的饱受诟病的乡镇教育办公室短时间内便被纷纷裁撤。但是教办多年来一直承担着乡镇教育的管理工作，政府“一刀切”的做法导致乡镇教育管理“群龙无首”，留下的管理“真空”无人能填。中央在要求执行《通知》时非常紧急，因此地方执行时不得不采取折中的办法，即把教办编入中心校，原教办主任改任中心校校长，依旧负责辖区内教育管理工作，原中心校校长改任中心校常务副校长，负责本校的日常教育教学工作，两个单位只是名义上合并一起，但仍旧各司其职。这样的政策安排产生了一些负面影响，一是“仓惶”打破了原有的教育管理结构，容易造成政策失真；二是“一块牌子，两班人马”的现状使中心校除了要担负规定职能外，实际中还要担负起行政和服务等附加职能，其中行政职能包括：编制教育经费和管理学校财务收支；负责教育统计工作，管理教育资产和教育教学资料等；做好所辖学校校长和教师队伍建设工作，促进教师专业化发展等[3]。服务职能包括：策划乡镇教育发展；以乡镇教育“法人代表”身份发挥作用；督导乡镇教育教学；为乡镇干部、百姓提供咨询[4]。

二、乡镇中心校的性质、作用探讨

乡镇中心校从单一的规定职能向双重职能的变异，加重了乡镇中心校工作的复杂性和挑战性，同时也使得转变对乡镇中心校性质的认识变得重要和紧迫起来。乡镇中心校在行政地位、职能划分和资源占有方面，都不同于一个普通乡镇办学实体，虽然工作重心应偏向管理，但办学实体的性质为其管理工作提供了诸多帮助。因此，应该把乡镇中心校当作县级教育行政部门在乡镇的派出机构，在做好自身办学的同时，主要负责乡镇教育的协调与管理，以发挥以下作用。

1.优化教育资源配置，推动城乡教育均衡发展

乡镇中心校是县级教育行政部门和乡镇学校之间的中间管理者，是乡镇教育的“发言人”。对上要积极争取教育资源，争取上级对乡镇教育的支持，缩小与城区在资源分配上的差距。对内则统一规划、统一管理，合理分配人财物，实现教育资源均衡配置。同时，积极与乡镇政府沟通，争取乡镇企业、农民等群体的支持，推动乡镇教育内涵式发展。

2.发挥典型示范作用，带动乡镇优质学校建设

与区域内学校相比，中心校是一所“优质学校”。作为乡镇学校的“老大哥”，除了要保证自身的教育教学质量外，还要发挥教育教学的辐射和示范作用，依托自身资源，在行政力量的支持下统筹乡镇学校发展，对薄弱学校进行改进，并联动其他学校进行“优质学校群”建设。

3.依靠自身优势，提高乡镇教育管理效率

乡镇中心校身处基层，深谙农村教育运行之道，能够对乡镇教育实时监控，及时调整，维持乡镇教育教学秩序。另外，乡镇工作更需要以情感沟通为润滑剂，中心校管理工作关系着教师的切身利益，适当的人文关怀能强烈激发乡镇教师的工作积极性，提高管理效率。

三、乡镇中心校面临的现实困境

1.乡镇政府管理缺位导致乡镇中心校缺乏支持

《通知》规定，乡镇有关教育工作由乡镇长直接负责，包括“乡（镇）人民政府负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地。经济条件较好的乡（镇）要积极筹措经费，改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展。”[1]实际上，在《通知》发布之前，乡镇政府对教办工作很有影响力，比如帮助教育筹措经费、提供教办主任候选人等。但《通知》发布后，乡镇学校的校长任命权、教师调配权和经费使用权等行政权力都在县级教育行政部门系统手中，中心校又负责了具体教育教学业务管理工作，因此乡镇政府只是名义上的乡镇教育工作责任人，不仅参与不到日常的教育管理中，有时还会对中心校的部分工作进行“阻拦”。而且“很多乡镇领导片面地认为教育工作由县直管了，乡镇就没有义务去管教育了”[5]。县级教育行政部门为了方便统一管理，也不希望乡镇政府对办学治校横加干涉。如此一来，作为乡镇一级教育管理专职机构的中心校，就不得不承担本应由乡镇政府负责的管理工作。一旦乡镇政府管理缺位，中心校所涉及的很多事务就难以进行下去，尤其是涉及到学校征地和校园环境改善等问题，更是寸步难行。

2.乡镇中心校权责不对等，管办不分离

在现行的农村义务教育管理体制下，乡镇中心校所具有的管理权力被严重削弱，与其所承担的责任并不相符，这主要体现在以下几点：其一，合法性模糊。在现行的教育法律和方针政策中，并没有明确乡镇中心校的行政管理地位和权力。而缺少法律的保障，其他乡镇学校会认为中心校并无管理自己的合法权力，从而质疑和挑战中心校的领导地位。其二，权责不统一。理论上，权责一致原则要求管理者拥有的权力与其所承担的责任对等，不能只要求管理者承担责任而不授予相应的权力。中心校承担了大量的行政管理工作，却既没有管理部门之名，又没有被赋予与其职责相匹配的权力，权力构成不完整，权责不对称，导致管理工作无法推动。其三，既“管”又“办”。中心校既是教育管理机构，又是办学实体，双重身份导致其双重的工作职能。法约尔提出的管理“统一领导原则”（Unity of Direction）指出，对于力求达到同一目的的全部活动，只能有一个领导人和一项计划[6]。《国家中长期教育改革和发展规划纲要》明确要求实行学校管办评分离，乡镇中心校教育管理与办学业务一把抓、两条腿走路的现状，一是与最新的政策方针相违背，二是势必造成头重脚轻或者两头不顾的问题，降低管理效率。

3.乡镇中心校组织臃肿，人员冗杂

乡镇中心校的管理人员主要由校长、一到两名副校长、会计和出纳组成。《通知》规定乡镇可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡镇长管理具体教育事务。按照这样的行政配置，只有校长和副校长能由国家政法编制或事業编制内的行政人员担任，其他工作人员只能从乡镇的事业编制教师中抽调。但实际上，部分中心校的人员规模大大超出了相应的规定，有十几个管理人员的中心校屡见不鲜。须要注意的是，除两三名属于行政编制的领导外，其他管理人员都是占用教师编制的公职教师，他们虽然在中心校工作，但人事关系却挂靠在原来所在的学校。在农村教师缺编的情况下，中心校无形中占用了大量教师编制，加剧了农村师资力量的紧缺等问题。且中心校的办公人员多由乡镇公职教师调任，其专业所长是教育教学，而非从事行政管理工作，在很多专业领域如会计报表、教育信息统计等方面“力不从心”，降低了行政效率，影响了管理工作的有效开展。

4.乡镇中心校缺乏经费保障，滋生乱象

乡镇中心校对辖区内的教育经费划拨负有责任。县教育局以中心校为单位进行支出预算，主要包括公用经费支出、人员经费支出、国家对个人和家庭教育的补助支出以及在基本支出预算之外的年度项目支出计划。教育经费划拨到中心学校后，由中心学校统一分配和管理[7]。这些经费虽由中心校调配，却不是拨给中心校的行政经费。中心校工作千头万绪，每项工作都要有经费作保障。中心校要负责大量案头工作，而获取教育信息则需要实地调研，工作量大且要花费大量经费。然而中心校最主要的开支还是应付各级检查的接待费用，不仅包括县教育局的各项检查，卫生局、环保局、派出所等职能部门的检查也要认真接待，否则就有可能影响正常的工作验收。缺乏行政经费，中心校只能从办学经费里“抠”出来一部分补贴办公，或者额外收取下属学校“管理费”，或者截留国家拨发的教育经费，比如扣发国家的教育补助，以及收缴“吃空饷”教师的工资做办公经费等，以维系机构正常运行和履行管理职责。用“非正规”的方式获取经费，不仅凸显了中心校从事乡镇教育行政工作“有实无名”的无奈，也背离了农村教育管理体制改革的初衷。

四、乡镇中心校的改革出路

1.乡镇中心校机构独立，县级教育管理权适当下移

现有的乡镇教育管理体制，使得乡镇政府在教育管理方面难有作为，而乡镇中心校既抓管理又抓教学的一体两面的制度设计，严重影响了中心校的职能发挥，因此进行相应的组织变革就显得紧迫和紧要了。实际上，“中间管理层并不一定由乡镇扮演，现设的乡镇中心小学即教育办公室是‘以县为主体制下真正的中间管理层”[8]。因此，可以考虑把从事乡镇教育管理工作的人员在组织上从中心校分离出去，成立专门教育组，作为派出机构直属于县级教育行政部门；工作人员数量经主管部门核定，以“参照公务员法管理”身份纳入地方财政编制，不再占用教师编制；经费纳入地方财政预算，县政府应为其提供充足的经费保障。这样，中心校就可以专心从事教育教学业务的研究、开发和指导，教育组负责其他具体的行政工作，两者相辅相成，通力合作，提高乡镇教育水平。

除了机构独立外，还可考虑适当赋予乡镇中心校一些行政权力。相比于县级教育行政部门的统一领导，中心校更了解乡镇教育状况，在反应速度和行政效果上也更具优势。比如，农村学龄儿童不断流失，导致很多村小在开学后发现学生数量大幅减少，师生比过大，而有些发展较好的村小却存在师资不足的状况。虽然县级教育行政部门每年会对各个学校的教师数量进行统计，并根据各乡镇师生比对教师进行均衡分配，但需要一定周期，很多严重缺编的乡镇学校只好用本不富裕的办学经费去聘任新教师。对于这种情况，如果中心校有一定的人事权，就能在第一时间发现问题并上报，经同意就可以迅速进行教师的调配，以保证教育教学工作的正常开展。除人事权外，还应赋予中心校一定的教育监督权和评价权。目前教育监督权和评价权都归县级教育行政部门所有，而面对辖区内数量庞大的学校和教师，进行规范的教育监督和真实的教育评价又是一项庞大的工程。乡镇中心校作为基层教育管理机构，一方面身处教学一线，了解乡镇教学实际并能予以合理评价；另一方面距离各教学点近，能够经常对各教学点进行监督。所以，适当下移教育管理权，赋予乡镇中心校一定的行政权力，可以有效地避免管理漏洞，提高其管理能力。

2.积极探索灵活多样的乡镇教育管理模式

随着政府职能的转变，乡镇政府的作用越来越弱化。乡镇合并工作逐渐完成，乡域面积扩大、教学点增多的现状加剧了乡镇教育的复杂性，也使乡镇教育管理工作面临新的挑战。在“以县为主”的农村义务教育管理体制下，地方政府在承认乡镇中心校教育行政地位的同时，也要积极探索灵活多样的乡镇教育管理模式，以适应不断变化的现实需求。在人口稠密、辖区面积较小、经济较为发达的地区，对于乡镇教办“名亡实存”的现象[9]，地方政府应正确认识到该现象的合理性，承认自身管理能力的不足，并推进乡镇教育管理主体多元化。乡镇政府在国家要求学校管办评分离、推进专业评价的背景下，可以探索引入第三方评估机构参与乡镇教育管理，为其提供更加专业、科学的建议和指导。乡镇中心校则可专心进行教育教学业务的指导，比如有人提出的“1+X”管理模式，就强调中心校与完小之间的带动和典型示范作用[10]。在区域面积大、学校布局分散、经济欠发达的地區，则要强调基层尤其是乡镇中心校的统一领导作用。比如实施中心校“一体化”管理，即将中心校所辖基点校、村小作为一个整体进行行政、办学理念、硬件建设、队伍建设、常规等管理，使各个学校间关系密切、协调发展、共同提高，从而整体提升乡镇办学水平[11]。或可尝试在区域内设置若干学区，由县教育局派遣学区负责人和几名工作人员，负责临近几所中心校的财务管理和教学教研等工作[12]。乡镇教育管理体制不应是单一而僵化的，无论哪种模式都是各地在现有国家政策的框架下根据实情进行的积极创新，都值得被鼓励和提倡。探索灵活多样的乡镇教育管理模式，是推动乡镇教育更加优质、均衡发展的必然措施。

3.发挥乡镇中心校指导作用，科学规划乡镇教育发展布局

乡镇有自己独特的“乡情”，其教育发展不能以城市为参照，而是要根据自身特点具体问题具体分析。“中心校校长是教育行家，了解乡镇经济、文化的发展与教育发展的相互依存关系，因而，中心校校长既是乡镇教育的最佳策划人，也应是乡镇教育策划理所当然的责任人。”[13]乡镇中心校在执行上级教育部门的任务时，要适当根据自身情况做出调整，比如在撤点并校过程中，不能盲目地按照上级要求裁撤教学点，而要根据各个教学点的实际学生数量优化安排，避免给学生造成不便，实在无法完成任务时要及时向上级汇报。在规划乡镇教育布局时，要做好教育信息的采集工作，做好各个学校的教育财政报表，杜绝教育资源贪污和浪费现象。综合考虑区域内教学点的分布、教师和学生数量以及教育经费等情况，合理分配教育资源，并尽量向薄弱学校倾斜。在指导教育教学方面，要推动辖区内教师交流流动，促进教育资源共享。除此之外，中心校作为乡镇教育的专家部门，还应积极为乡镇领导进言献策，做好乡镇教育的顾问，农民遇到教育方面的问题时，更要积极为其提供咨询服务，以争取更大范围的支持。

参考文献

[1] 中华人民共和国教育部编.全国农村教育工作会议文件汇编[Z].北京：人民教育出版社，2004.

[2] 余维文.试论新体制下乡镇中心校的职能与定位[J].基础教育研究，2004（Z1）.

[3] 朱小蔓，李敏.“以县为主”农村义务教育管理体制下的教师专业管理[J].教育发展研究，2008（22）.

[4] 曹大宏，徐浩斌，李朝晖.“以县为主”体制下乡镇中心校校长的角色定位[J].中小学管理，2006（9）.

[5] 朱爱国.乡镇教育组：撤了如何管[J].湖北教育，2003（12）.

[6] 孙国强.一般管理的先驱：亨利·法约尔[M].保定：河北大学出版社，2005.

[7] 彭虹斌.布局调整后乡镇中心学校管理研究——以湖北省H市L镇为例[J].教育科学研究，2013（3）.

[8] 蔡亮亮.“以县为主”体制对农村义务教育管理的挑战与对策[J].教育科学研究，2013（7）.

[9] 陈丽君，黎青慧.珠三角地区“镇教办”、“教办主任”等“名亡实存”的现象初探[J].吉林省教育学院学报，2011（6）.

[10] 郝素梅.“1+X”——农村中心校管理的新模式[J].北京教育：普教版，2015（5）.

[11] 凌生平.乡镇中心校“一体化”管理问题及对策研究[D].重庆：重庆师范大学，2012（7）.