海上油田突发环境事件报告及问题

朴庆利 曲良(中海石油(中国)有限公司天津分公司，天津 300459)

海上油田突发环境事件报告及问题

朴庆利 曲良(中海石油(中国)有限公司天津分公司，天津 300459)

海上油田突发环境事件的报告是应对事件发生的首要环节，对于确定响应级别、调配应急资源和调查事件具有重要影响。而目前缺少对海上油田突发环境事件报告进行系统梳理的文献。海上油田突发环境事件的报告涉及事件类型、报告内容、时效及部门。通过对其中存在的问题的分析与探讨，以期对海上油田环境保护与管理提供的依据。

海上油田；突发环境事件；报告

0 前言

突发环境事件是指由于污染物排放或者自然灾害、生产安全事故等因素，导致污染物或放射性物质等有毒有害物质进入大气、水体、土壤等环境介质，突然造成或可能造成环境质量下降，危及公众身体健康和财产安全，或造成生态环境破坏，或造成重大社会影响，需要采取紧急措施予以应对的事件[1]。目前，随着我国工业化发展的加速，以及自然灾害的频发，我国突发环境事件中重大和较大突发环境事件在总体突发环境事件中的发生比例呈现上升的趋势[2]，给环境保护管理带来了严峻挑战(图1)。

图1 2011至2015年我国重大和较大突发环境事件占总体突发环境事件比例

海上油田开发生产，与其他行业生产相比，作业环境恶劣、复杂，既要面对台风、海冰等极端天气，还要面对高温高压等潜在威胁。同时，法规对于企业主体责任不断的强化，政府监管要求持续的提高，对于经济处罚和责任追究均加大了力度。此外，经济快速发展使得海上油田设施受周边经济活动的影响日益增大。这些固有的风险和日趋严格的法规要求给海洋油气开发生产的突发环境事件管理提出了更高的要求。突发环境事件发生后，其报告是应对突发环境事件的首要环节，对于确定响应级别、调配应急资源和调查事件具有重要影响。本文首次对海上油田突发环境事件的报告要求进行了认全面梳理，明确了事件的类型、报告的内容，并对其中可能存在的问题进行了分析与探讨，这也是我国海上油田开发环境保护管理亟需梳理的重要基础工作。

1 海上油田突发环境事件类型和级别

1.1 引发突发环境事件的污染物类型划分

(1)含油污染物

含油污染物是海上油田勘探开发过程的特征污染物，包括开采的原油、钻井作业过程中产生的含油泥浆钻屑、原油脱水分离出的生产水。

(2)辐射污染物

主要来自井口物流计量和生产测井。例如测试作业以及海上油田生产过程中对油气水的计量，以分析井下流体的流动状态、井身结构状况和产层的变化情况，都会应用到放射性物质。

(3)其他污染物

主要来自钻井作业产生的泥浆钻屑、施工辅料等废弃物，以及海上油田陆地终端处理厂生产过程中所用的破乳剂、杀菌剂等化学药剂。

1.2 海上油田突发环境事件的类型

海上油田设施所在区域包括海上平台及FPSO所在的海上区域、油气终端所在的陆地区域、海底登陆管线所在的海岸区域以及用于原油输送的码头。依据突发环境事件发生的区域以及相关污染物类型可将海上油田突发事件划分为以下几种(图2)：

(1)海上区域突发环境事件：主要涉及浮式生产储油装置(FPSO)、海上平台和海底管线突发环境事件。主要污染物包括含油污染物、辐射污染物以及其他化学品或废弃物。

(2)陆地区域突发环境事件：主要涉及终端油气处理厂事故所导致的污染环境事件。主要污染物包括含油污染物和其他化学品或废弃物。

(3)海岸区域突发环境事件：主要是登陆岸滩管线突发环境事件。主要污染物包括含油污染物。

(4)输油码头区域突发环境事件：主要涉及船舶等设施突发环境事件，主要污染物包括含油污染物。

图2 海上油田突发环境事件的类型

1.3 海上油田突发环境事件的级别

我国不同行政主管部门对所管辖范围内海上油田突发环境事件的等级均有不同的要求(表1)。

1.4 海上油田突发环境事件的特点

(1)污染范围大

引发海上油田突发环境事件的污染物包括海洋水体污染(如溢油污染)、放射性污染以及化学品污染，而且由于事件多发生在海上或海岸带地区，污染物随着水体快速扩散[3]。因此，海上油田突发环境事件发生可能造成的环境损害范围较大。

(2)社会影响广

由于海上油田突发环境事件涉及群体较多，既包括海上渔民，也包括地方沿海省市的广大居民，事件往往受到大众媒体的广泛关注[4]。同时，随着近年来媒体形式的发展，事故的发生将被快速传播，产生较大社会影响。

(3)管理职能部门较多

海上油田开发生产所涉及的环境保护管理部门较多，包括国务院海洋行政主管部门、地方环境保护管理部门、地方海洋主管部门、海事主管部门以及公安等部门。而且由于部门间职权交叉，也使得海上油田突发环境事件的管理需要依据多部国家、部委以及地方法律、法规的要求，向多个部门进行事件的报告。

2 海上油田突发环境事件的报告

2.1 突发环境事件报告的部门

海上油田突发环境事件的报告多以环境事件发生的区域所对应行政管理部门所颁布实施的法规为依据。如海上区域主要对应海洋行政主管部门，港口码头区域主要对应海事部门管理，陆地区域主要对应地方环境保护主管部门(表2)。

表1 海上油田突发环境事件等级要求

表2 海上油田突发环境事件报告的部门

2.2 突发环境事件报告的法律依据

我国多部法律、行政法规、部门规章、地方性法规以及地方政府部门应急预案对海上油田突发环境事件的报告提出了要求。由于部门、省份地区不同，要求也出现差异。以渤海海上油田区域为例，涉及近30条法规(表3)。

表3 渤海海上油田突发环境事件相关法规要求

《环境保护法》和《海洋环境保护法》主要提出了较宏观的原则，要求发生突发环境事件时，单位或个人及时通报可能受到危害的单位、居民，并报告主管部门。如《海洋环境保护法》要求，单位和个人必须立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告。

由国务院颁布实施的管理条例，主要是针对管辖范围内海上油田所发生的不同类型事件，针对性较强。《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》主要针对生产、销售、使用放射性同位素和射线装置的单位所发生的突发环境事件，如：海上油田放射源使用可能引发的丢失、被盗、失控等事件；《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》针对海洋工程相关的污染事件提出了要求，建设单位应当立即向可能受到污染的沿海县级以上地方人民政府海洋主管部门或者其他有关主管部门报告；《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》主要针对溢油、漏油等污染事故，要求应立即报告主管部门，并采取有效措施；《防治船舶污染海洋环境管理条例》则主要围绕船舶及其有关作业活动所引发的海洋环境污染事故提出了报告的要求。

国务院各部委针对其不同的职能也相继颁布实施了一系列与海上油田突发环境事件相关的管理办法。主要以环保部颁布实施的突发环境事件要求为主，如《突发环境事件应急管理办法》、《突发环境事件信息报告办法》以及《国家突发环境事件应急预案》等，涵盖了突发环境事件管理的全过程[5]。其中，要求企业事业单位需要向事发地县级以上环境保护主管部门报告，而环境保护主管部门则参照《突发环境事件信息报告办法》向同级人民政府和上级环境保护主管部门报告。

省市或地方多依据《国家突发环境事件应急预案》为基础，以发布突发环境事件应急预案的形式，对应对突发环境事件提出一系列的要求。对于报告的要求，主要由两种形式。一种针对的对象是政府各部门，各部门多围绕政府所设置的应急办公室开展事件的报告。对发生突发环境事件下，政府各部门的职责、报告程序和报告内容提出了要求。例如《东营市海上溢油事件应急处置预案》主要面对东营各县区人民政府、市政府各部门以及单位提出了报告的相关要求。另一种形式针对的对象则包括了发生环境事件责任单位、责任人以及负责有监管责任的单位，对突发环境事件报告时限、报告方式与内容都提出了较细致的要求。如《天津市突发环境事件应急预案》、《东营市突发环境事件应急预案》和《辽宁省突发环境事件应急预案》等。

2.3 海上油田突发环境事件报告的信息及时效

依据发生的区域、污染物及相关管理部门的不同，突发环境事件可依据表4进行报告。

3 问题分析及建议

3.1 缺少判断启动报告程序的依据

由于环境影响往往具有滞后性，给判断突发环境事件发生并及时启动报告程序带来了困难。我国《突发环境事件应急管理办法》中要求“造成或者可能造成突发环境事件时，应立即启动突发环境事件应急预案”。同时，针对石油化工企业的《石油化工企业环境应急预案编制指南》中也提出“应急指挥机构确认可能导致突发环境事件的信息后，要及时研究确定应对方案，通知有关部门、单位采取相应措施预防事件发生。”在上述要求中虽然提出启动应急，但并未明确如何判断是否发生环境事件，以及启动报告程序的标准，缺少判断启动报告程序的依据。

表4 海上油田突发环境事件报告的信息及时效

此外，《国家突发环境事件应急预案》的“ 突发环境事件分级标准”中对于“一般突发环境事件”的界定为“对环境造成一定影响，尚未达到较大突发环境事件级别”。如以“一般突发环境事件”作为启动突发环境事件报告的最低标准，也缺乏有效判断的依据。

因此，应考虑以建立标准或及技术导则的形式对企业判断何时启动突发环境事件应急响应进行指导。

3.2 缺少统一的综合管理机构

目前，我国应对海上油田突发环境事件缺乏统一的综合管理机构。事故发生后，企业需向依据多项法规向多个部门上报事件。同时，管理层次繁多也造成在应对突发环境事件时，各级政府、各部门将根据自身的需要对上报事件进行决策。而海上油田突发环境事件的发生往往涉及范围广、污染物影响复杂，上述现状使得管理部门及企业难以及时应对复杂、综合性的突发环境事件。

此外，我国多部法规对突发环境应急事件报告主管部门的界定也提出了要求，例如“环境保护主管部门”、“海洋环境监督管理部门”或“海洋主管部门”，但法规要求中也多使用“有关部门”、“主管部门”、“其他有关主管部门报告”或“上一级相关专业主管部门”等用词。由于表述不明确，企业无法确定上报突发环境应急事件的全部部门，也给上报带来了难度。

因此，需要成立应对突发环境事件的综合管理机构，以便于协调各部门或各级政府应对突发事件，并对事件的处理进行决策以及对应急资源进行及时有效的调配。同时，以制度或法规的形式，对各级政府或各管理部门的职权范围加以划分，并明确责权范围，使得各级政府或各管理部门在各自责权范围内开展突发环境事件的处置。

3.3 法律效力及要求尚需明确统一

地方省市多通过各自颁布的“应急预案”对突发环境应急事件报告的相关要求加以明确，而现阶段“应急预案”作为政府管理部门开展突发环境事件管理的执行方案，指导相关部门、人员开展应急工作，其法律效力尚不明确[6]。因此，如何保障企业有效的依照执行“应急预案”尚存在一定的困难。

此外，行政管理部门所颁布的条例和预案内容也尚需统一。《中华人民共和国立法法》对政府管理部门所颁布法规的效力进行说明，按照效力从高到低依次为：法律，行政法规，地方性法规和规章。其中，省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的设区的市、自治州的人民政府制定的规章；部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。然而，实际中一些具有同等效力的规章所规定的内容存在不一致的现象。例如，《辽宁省环境保护条例》对于突发环境事件的报告提出要求“向县以上人民政府和上一级相关专业主管部门报告”，而《辽宁省突发环境事件应急预案》提出的是“向当地环保部门和相关主管部门报告”。

因此，随着我国应急法律规章的不断完善，还需进一步将应急预案上升为统一的法规，并统一相关要求，以便于企业执行中有法可依，有效的依据预案要求开展环境突发事件的应对。

4 结语

对海上油田突发环境事件报告的相关法规要求进行梳理与分析，为企业加强与主管部门沟通提供了依据，也为完善海上油田环境保护管理，提高突发环境事件应急策略提供了支持，对于有效应对突发环境事件具有重要的基础性意义。同时，通过出台报告程序启动的依据、成立统一的管理机构以及明确预案法律效力等途径将有利于完善海上油田突发环境事件报告的管理。

[1]国务院办公厅.国家突发环境事件应急预案，2014.

[2]中华人民共和国环境保护部.中国环境状况公报(2011年至2015年).

[3]陈燕.突发性海洋溢油污染事件应急处理研究[J].环境科学与管理，2014，39(6)：27-30.

[4]武攀峰，刘媛媛，陆炜.国内突发环境污染事件特征分析及防治对策研究[J].环境科学与管理，2010，35(2)：19-21.

[5]宋丽平，束琴霞，扬州.突发环境事件应急法律的完善研究[J].环境科学与管理，2013，38(11)：47-49.

[6]林鸿潮.论应急预案的性质和效力—以国家和省级预案为考察对象[J].法学家，2009,(2)：22-30.

Reporting Environmental Emergencies from Offshore Oilfield:Protocols and Existing Problems

PIAO Qing-li, QU Liang(CNOOC China Limited, Tianjin 300459, China)

Report of environmental emergencies for offshore oilfi eld is the fi rst step when emergency occurs and this is crucial for making an appropriate decision on the response level,allocating the resources,and ascertaining the incident investigation.However,there is lack of a comprehensive review in this fi eld.A report of environmental incidents from for offshore oil and gas fi eld should include the incident type,content,deadline,and the in-charge governmental departments.Researches on reporting environmental incidents from for offshore oil were reviewed and the existing problems were pointed out.This review provides consultative references for the environmental protection and management of offshore oilfi eld.

offshore oilfi eld; environmental incident; reporting

朴庆利(1965- ),男,天津人，毕业于石油大学(华东)，本科学士，高级工程师，主要从事工作：海洋石油质量健康安全环保管理等相关工作。