创新公众参与机制，有效化解核能发展中的邻避冲突

■文 / 梁忠 北京大学法学院 2016 级环境与资源保护法学博士

创新公众参与机制，有效化解核能发展中的邻避冲突

Innovate public participation mechanism so as to effectively resolve the NIMBY conflict in the development of nuclear power

■文 / 梁忠 北京大学法学院 2016 级环境与资源保护法学博士

邻避冲突已成为核能发展过程中的突出问题

我国近些年核能开发的力度不断加强，在能源发展“十三五”规划中也明确将核能作为重要发展方向。作为一种优质能源，核能的开发利用备受青睐，但是基于安全考虑，质疑甚至反对核能利用的声音也不绝于耳，特别是在经历了切尔诺贝利核电站事故、福岛核电站事故等灾难之后，质疑与反对之声愈发强烈，核邻避冲突问题也愈发突出。被媒体称为“中国核电史上最吊诡项目”的江西彭泽核电站，尚处于等待审批状态便已引发跨江西、安徽相邻两县之间的对抗。2013 年，广东江门鹤山市政府刚刚将核燃料加工厂项目对外公布，便引起大量民众游行示威并围堵政府。随着我国核能开发步伐的加快，如何治理核邻避冲突已成为十分紧迫的问题。

核邻避冲突的特殊性与现有应对方式的局限性

核邻避冲突是当地居民或者相关团体和组织基于对核设施所带来的负面影响，产生出强烈的排斥心里，并做出激烈的抗争行为。由于核安全问题较为敏感，核邻避冲突相较于一般的邻避冲突而言更为激烈，涉及地域范围更大，甚至很难去界定所谓的“邻避”范围。核安全技术知识更加专业，加之历史上出现的核事故给民众心理造成的阴影，使得核项目更难得到民众的认可。诸如此类的新特点使得核邻避冲突的治理有别于一般邻避冲突，对治理手段提出了更高的要求。纵观现有的治理方式，主要有两种，一是补偿，二是缓解，其中又分为工程缓解和制度缓解。现有研究表明，相较于补偿，缓解特别是制度缓解更具有稀释不满、降低冲突概率和烈度的功能。而制度缓解的路径，则主要是公众参与的引入。但现有公众参与机制主要是针对一般的邻避冲突进行设计，没有考虑到核邻避冲突的特殊性，因此在核邻避冲突治理过程中，并未能发挥其应有的作用。

公众参与机制的创新

核邻避冲突治理中的公众参与制度需要针对核邻避冲突的特殊性进行专门的设计。首先，扩大参与主体范围。核设施的安全问题涉及地域范围更大，而民众对核事故的恐惧感又会在无形中放大安全威胁，因此需要扩大参与主体范围，将更多民众的反应纳入决策考量当中。其次，强化信息公开，加大核知识科普力度。核设施建设过程中应该秉持主动公开、尽早公开、尽量公开的原则，缓解信息不对称问题。加大科普力度，在全社会营造科学的核文化氛围，帮助民众形成科学的判断，避免误解的产生。再次，提前参与时点，延长参与时间。由于核能安全更为敏感，越早、越充分的参与可以稀释民众的抵触情绪，防止核邻避冲突事件产生与激化，并有助于民众作出理性全面的判断。为此，应将参与时点提前到项目决策阶段，在每个参与环节适当延长参与时间，保证全程参与、充分参与。此外，还需丰富参与方式。如对于核设施所在地的民众，可采取听证会等参与强度较强的形式吸纳公众参与，对外围地域的民众，可采取公告、网络调查等方式吸纳公众参与。在如今的信息时代，还要特别重视网络参与方式。