重大行政决策中的专家参与制度研究

何丽

摘要：目前，在我国重大行政决策过程中，专家参与制度的有效性尚待提高，因而需要对该制度进行深度考察。首先要对重大行政决策中专家角色重新解读，将专家角色定位为一种兼备公众与行政的双重属性，保持“中立性”和“独立性”的参与主体。此外，还需要对专家参与制度呈现的表现形态进行类型化分析，并从鼓励民间咨询机构发展、保障咨询专家独立性、全面推行政府法律顾问制度及建立专家责任追究制度等方面进行改进和完善。

关键词：重大行政决策；专家参与；专家角色；类型化分析；责任追究制度

何谓“专家”？“在公共行政视野中，专家通常是指拥有专业化、技术化知识，掌握政策分析和咨询方法及工具的个人或者集团。”参与重大行政决策的专家主体则应是具备专门性、技术性优势，并拥有一定独立性和中立角色的个体或机构。纵观我国重大行政决策的整个程序，其中诸多环节都离不开专家的参与。专家参与制度在加强权力监督，推进权力运行民主化、科学化、规范化方面具有积极的价值功能，而另一方面，“专家失灵”“专家越位”等现象又成为专家参与制度能否有效实施的隐忧。为了解决专家参与制度在实践中出现的各种问题，我们需要对重大行政决策中的专家参与制度做一个更为全面的考察，包括对重大行政决策中的专家角色进行深入解读，并对专家参与重大行政决策制度做出类型化的分析，进而对重大行政决策专家参与制度做出改进和完善。

一、重大行政决策中专家参与制度的局限性

专家参与制度被寄予提升政府决策理性的功能期待，但是在实践运行中，专家往往因为专业知识的局限性，以及与地方政府利益或集团利益的纠葛而丧失公众信任，一些专家论证会甚至沦为政府法治建设的“过场走秀”。于是，伴随着专家咨询的“空洞化”和“符号化”，公众对专家的不信任感呈上升趋势。与“政府失灵”“市场失灵”一样，“专家失灵”也成为专家参与制度能否有效实施的隐忧。“这些实践中呈现出的问题，从根本上恰好反映出专家参与制度中保障专家独立性机制和抑制专家知识滥用双重缺位。”具体来说，专家参与制度的局限性表现在以下几个方面：

1.专家“中立性”的相对性。专家只是相对于行政官员更具有中立性，但在决策实践过程中，专家却容易偏离其中立立场。由于利益偏好无处不在，专家的中立性往往沦为一种假设。重大行政决策过程的本质是一种利益竞争与选择的过程。在民主性不够充分及“官本位”的决策环境中，专家即“知识精英”容易与“决策精英”达成利益妥协，从而联手形成“知识—权力”的垄断性结构。实践表明，决策过程中，专家不仅可能被政府部门所雇用，还有可能被利益集团所收买，个别专家甚至会完全成为利益集团特定利益的代言人，丧失其作为专家学者基本的职业道德，从而沦为决策“理性化”的工具。专家客观中立性的偏移往往会借着“学术自由”“表达自由”的合法化外壳，让决策机关与公众都难以判断与辨别。

2.专家知识的有限性。即使专家能以绝对的“中立性”立场对重大行政决策的技术性问题提供知识支撑，专家个体知识的有限性以及理性分析工具的缺乏也会影响专家意见的合理性。专家知识的这种有限性也称为“专家管见”。“专家管见”就是指“专家由于诸多因素的限制，使得其所提供的意见存在一定的局限性”。这种局限性首先来源于科学自身的不确定性。因为科学有其相对、可争议的属性，从而科学知识的客观性往往伴随着价值判断的主观性。因此，专家意见不可避免地会有主观认识的判断，不可能成为颠扑不破的真理。其次，专家知识的局限性来源于专家本身不可能突破个体获取知识的能力极限。所谓“专家”只是指在某个知识领域处于优势地位的学者，任何一个专家不可能占有全部知识，而不同的知识往往会形成不同的观点，这就使专家意见往往会带有其本身专业视野的局限性。当然，我们也不能因为专家知识的局限性而否认专家参与制度的积极意义。相反，如果专家意见过于一致，专家参与制度本身也会失去存在意义，专家参与甚至可能会变异为“专家专制”。

3.“专家僭越”的困局。“专家僭越”，也叫“专家越位”。专家僭越会导致专家不专，从而使重大行政决策的咨询论证丧失专业性。专家的这种越位主要是指两方面的越位：其一，是指每個专家都有自己的研究领域，如果专家出于利益考量的需要，或者因为自身已有成就与地位产生的自我膨胀与霸道，对非自己专业领域的问题指手画脚、不懂装懂，就会发生专家僭越的现象。其二，专家容易出于自身对价值问题的偏好与选择，僭越了专家应该关注的事实判断领域，而对行政决策的价值判断领域作出判断。一般来说，专家的知识优势体现在对事实问题的认定上，在价值选择上专家并不比普通民众具备更强的理性。然而，在实践中，价值问题和事实问题在很多情况下难以区分，事实判断往往以价值判断为基础，或隐含预设价值判断的结论。这就导致“过于自信”的专家容易“越界”，即过分介入价值问题的判断，从而让参与重大行政决策的专家可能为特定团体的利益需求找到貌似科学的正当化依据。

4.“委托一代理”关系模型的局限性。决策者和专家间的结构关系被看作是一种委托一代理关系。这种关系的基本问题是知识不平衡或信息不对称。通常在委托—代理关系模型中，代理人相对委托人来说具有优势。因此决策者经常无法判断专家提出的意见是否是实现决策最优化的方案，即所谓委托一代理中的道德风险（moral hazard）问题；同时，决策者在相互竞争的专家观点中也很难做出最佳选择，即所谓委托一代理中的逆向选择（adverse selection）问题。但是，在决策者委托专家进行决策咨询的过程中，决策者作为委托方在聘请专家为自己提供专业知识和信息时，由于政策的偏好性等原因可能不公开或不完全公开自己已经掌握的决策信息，有时候也存在隐瞒决策信息的动机。因此，这种专家参与重大行政决策制度中的委托—代理的信息不对称关系也可能是双向存在的。

二、重大行政决策中专家角色的重新解读

专家作为连接政府与普通民众的桥梁，其角色身份比较复杂。我国的决策专家带有较强的行政属性，其本身也是公众的一员，是公众参与主体的重要组成部分，其角色身份兼备公众与行政的双重属性，是一种特殊的保持“中立性”和“独立性”的公众参与主体。在重大行政决策的制度实践中，专家可以借助这种中立、理性的身份、特点，把重大行政决策的“科学性”与“民主性”有机地结合起来，在政府、利益集团与普通民众之间进行有效沟通与交流，平衡各方在重大行政决策中的利益分配。

1.专家角色的行政属性。理想状态的专家参与制度应当是谋断分离，行政机关与专家在组织、功能上相对隔离，以确保专家的独立性以及介乎政府与公众之间的中立性。因此，在一般意义上来说，专家原则上只是参谋而不决策。重大行政决策权最终归属于行政机关，无论是专家还是公众都不能取代行政机关作出最终决策，决策机关也不能任意干涉专家参与的各项活动。但在我国的行政实践中，专家往往具备一定的行政属性，这主要与我国特有的行政编制有关。我国的专家库以官方或半官方的专家库为主。官方的专家库指政府内设的研究咨询机构，如政策研究室、发展研究中心、政府参事机构等部门；半官方的专家库主要指从中央到地方的各级社科院、科学院以及一些公立高校及其内部的研究所，这些专家研究机构一般都具备官僚科层制，其行政化管理模式与运行机制不可避免地会使专家参与活动带有强烈的行政色彩。更何况，即便是那些与决策机关没有行政依附关系的专家机构，也容易与政府结成牢固的利益共同体。过于密切的“行政一专家”的联系往往会导致专家对行政机关的过度依附以及行政机关对专家的操控，这就会使专家参与制度沦为“专家秀”的形式化摆设。于是，在普通公众的认知里，专家时常扮演的角色就可能是地方政府意志的执行者、官方意见的论证者，其主要存在价值似乎只是在证明政府决策的正当性，以及如何帮助政府规避责任，回避公众批评。

那么，如何减弱决策实践中专家的行政属性呢？最佳的渠道无疑是建立和发展独立的、民间的专家机构。在我国目前的行政管理体制下，完全独立的专家机构数量还很少，并且对我国重大行政决策的影响也比较微弱。即便是政府聘请外脑设立的专家咨询委员会和顾问委员会，也无法做到完全不依附于行政机关。毕竟，咨询委员会专家的选择权完全是在行政机关一方，总是与政府唱“对台戏”很可能意味着该专家连进入专家库的机会也没有，而专家委员会的头衔却是很多专家看中的名誉。完全保持独立性的专家或许也只有通过媒体、网络或者有较大范围影响的诉讼才有可能影响决策层。但从长远的角度来看，随着民间社会化、企业化的咨询机构的完善，以及高校管理的“去行政化”等改革进程，专家属性的“去行政化”将是必然的。

2.专家角色的公众属性。“专家参与是现代行政的必然，是公共参与的重要形式。”专家作为一种特殊的公众群体，其本身也是公众的一部分，或是可称为公众中的“精英”代表，这使得公众参与与专家参与有着密切的联系。这种联系首先表现在“专家在面对不那么复杂的公共决策事务时，可能放弃自己的专业背景和职业身份，在政府提供的制度框架内以普通公民的身份发起或参与公民社会运动。”其次，专家参与同公众参与的价值功能有趋于一致的部分，都有利于防止行政决策权的独断专行，促进重大行政决策的民主化与理性化内涵。再次，专家参与和公众参与都是重大行政决策民主化的一种制度选择。专家参与作为“精英”决策，是一种典型的间接民主模式，而公众参与有直接民主与间接民主之分，在微观行政决策领域，公众也可以通过直接参与方式参加到决策进程中。因此，正是由于专家公众属性的存在，使得扩大公民参与与提升专家理性在重大行政决策的运行过程中并不必然矛盾，甚至可以做到相辅相成，其最根本的结合点在于确立一个能够有效运行的程序制度，并以“公共利益”作为行政决策行为追求的最根本价值目标。

当然，专家参与制度是具有独立价值的程序制度，并不等同于公众参与制度。在固有属性上，专家与公众的主体内涵会有不同；在制度取向上，专家参与更关注重大行政决策的科学性与决策质量，公众参与则更注重决策带来的实效与利益分配；在价值功能上，专家参与更注重决策的事实分析与合法性判断，而公众参与更注重决策的价值判断与合理性分析。在我国的行政决策实践中，专家参与制度应用的频率相对更高，这首先是因为公众参与制度能够考虑到政治系统内参与者更为多元化的需求，但会增加决策的成本，耗时也会更长；其次，公众直接参与式的民主容易受到时间与空间的多重限制。因此，在民主的实践层面，公民对公共事务和政治生活的直接参与并不为当代主流民主理论所强调。当代主导性的民主理论和实践形式是代议制民主理论，其本质上是试图将精英决策和公众参与进行调和。

3.专家角色的理性定位。在科技高速发展、信息爆炸的现代社会，专家知识的有限性问题越来越突出。专家不可能通晓百科，即便是某一领域最权威的专家，也不一定能洞察到政府决策中现在和潜在的所有问题，这使得政府在执行专家的一些缺乏科学依据的决策方案时往往会遭遇到专家知识的公信力危機。比如，2011年3月日本发生海啸后，我国在个别“专家”和媒体的宣传下，多地发生抢盐潮并造成盐荒，这多少与有关专家没有及时在网络媒体上进行权威的科学宣传有关。因此，我们认为要避免专家知识局限性所产生的公信力危机，专家角色的合理定位应该建立在专家“独立性”和“中立性”的基础之上。

咨询论证专家的“独立性”和“中立性”有一定的关联性。专家的“独立性”强调，当行政机关与公众持相反立场时，专家应该独立地作出自己专业的判断，这种判断是指专家可以按照专业化、科学化的决策要求摆明自己的立场。专家的“中立性”是指专家往往同时兼备行政与公众的双重属性，是一种独立于行政决策机关之外的、保持其介乎行政机关与公众之间“中立”立场的参与主体。专家的“中立性”并不是指专家总是要采取“不偏不倚”的立场，也不是指在两者之间“和稀泥”，而是指只要是专家独立作出的判断就合乎专家“中立”的立场。专家的这种“中立性”是不容易保持的，也是不容易判断的。如前所述，在决策实践过程中，由于价值偏好与利益冲突，专家群体容易依附于强大的行政权力，并借着“学术自由”“表达自由”等合法化外壳，偏离其中立立场，从而使专家的“中立性”往往沦为一种假设。因此，在这个意义上，专家的“中立性”必须以其“独立性”为基础，专家的“独立性”可以说是对专家属性更为精确的概括。

保持专家“独立性”很重要的一个方面就是保持咨询机构的独立性，这就需要我们鼓励与大力建设民间智库。同时，要真正实现谋断分离，避免“专家专制”现象的发生。我们能够看到的是专家掌握的系统化的专业知识对决策保持理陛是很重要的，这种在技术领域运用知识的行为是中性的，是能够为重大决策的民主价值服务的。然而，“专长并不等于智慧。在一个社会中安排各种价值的先后次序，最终意义上是一个在可供选择的方案之间作出选择的问题，而这种抉择应当是在专家完成信息收集、描述以及各种有限度的预测工作之后，由公众去完成的。”这里我们不妨借鉴一下“陪审团负责定罪而法官负责量刑”的美国陪审团制度，在重大行政决策过程中，可以由专家负责事实判断与合法性论证，而由公众负责价值判断。专家仅就决策涉及的专业知识和决策内容进行事实判断的模式或许能更好地保障专家参与决策的理性化程度，不过这需要决策部门将决策所涉及到的事实问题与价值问题进行有效区分，而这可能是专家理性模式在行政自由裁量权广泛存在的背景下最大的问题所在。

三、专家参与重大行政决策制度的模式选择

专家作为重大行政决策的一种重要的参与主体，在行政决策的理念与制度诞生之初就参与到决策的制定与评估的各个环节之中，并发挥出重要的作用。在重大行政决策的不同历史发展阶段以及决策过程本身的不同环节中，专家参与模式会呈现出不同的表现形态。按照专家参与的方式与途径，我们将专家参与分成直接咨询模式、委托调研模式、公民运动模式以及公益诉讼模式等四种模式。也许这四种模式并不能穷尽专家参与的不同类型，但相信足以代表专家参与制度的典型样态。

1.直接咨询模式。专家参与重大行政决策最传统、最直接的模式就是直接咨询模式。直接咨询模式包括两种类型，一类是决策机关就某重大决策直接咨询个别专家，这有点类似于公众参与模式中的“关键公众接触”，我们姑且称之为“关键专家接触”。通常，决策机关认识范围中的关键专家往往是某领域公认的、有影响力的专家。其形式往往是当面或电话等深入交谈，或者请求有关专家提供一份咨询意见书等，这种模式被认为是专家参与中最简单的一种形式。由于参与范围小，专家容易与决策机关深入交流意见以达成共识，决策机关也能极大地节省行政成本，提高行政效率。但这种简单易行的专家参与模式也有其明显的缺陷：第一，该模式的专家参与的主动权完全掌握在行政机关手中，专家只是被动参与。第二，专家参与的人数过少，决策机关难以充分考虑决策方案的各方面因素，不利于科学决策。第三，参与过程不公开、不透明，不利于民主决策。因此，关键专家接触与关键公众接触一样，原则上只适用于争议不大、影响范围较小的一般行政决策，实践中此种类型的专家接触并不能单独适用于重大行政决策的制定。直接咨询模式的第二种类型是决策机关通过政府内设的或半官方的咨询机构来进行决策。这种咨询机构包括各种形式的专家小组、专家咨询委员会、行政复议委员会、规范性文件备案审查专家小组等等。这类咨询机构主要是政府内设机构，或者是政府内设机构发起组织的专家库。这种类型的专家参与制度的优势在于专家成员比较稳定，咨询专家的工作责任心较强，有利于决策咨询工作长期、有序开展。其劣势则在于专家与行政机关之间长时间的合作与联系容易形成利益共同体，如若没有辅之以完善的监督机制与责任追究机制，专家咨询制度就会丧失其咨询本质，成为对已经成形的重大行政决策的正当性论证而已。

2.委托调研模式。委托调研模式是指专家接受政府部门委托参与到决策程序中来。这里的专家机构也被称之为第三方机构，通常是组织化专家库，如某个专项研究机构的研究者或某个大学的研究机构成员，其参与形式通常是由政府通过财政预算的专门经费或一些纵向或横向的课题形式向专家提供一定资金，由智库专家组完成调研论证、协助政府完成决策草案起草的模式。委托第三方专家组起草草案的，可以是重大行政决策的全部事项，也可以是其中部分事项。我国一些地方政府的重大行政决策程序都有委托第三方调研的规定，这种委托调研体现在起草决策草案、决策绩效评估、民意调查、重大行政决策实施情况后评价等程序中。

委托调研模式的专家参与一般是发生在有较大影响、比较复杂敏感的重大行政决策中，决策机关往往会同时委托多家专业机构进行较长时间的研究论证，并最终拿出几份研究方案。在这种模式下，专家虽然不是决策的决定者，却参与了决策的论证、风险评估与事后评估的决策全过程，专家意见对决策的制定与实施影响重大。这种模式的优点在于委托调研的专家组一般由行政决策机关发动组织，因此专家组与行政机关之间以及各专家课题组之间较容易达成共识，从而能极大地提高行政效率，加快政策的推行。这种模式的弊端则在于行政色彩过于强烈，不同声音的专家意见容易被淹没在体制化的专家参与活动中，同时也容易降低公众对政府与专家的信任感。

3.公民运动模式。如果说直接咨询模式与委托调研模式都属于专家受决策中枢委托“自上而下”地参与决策进程的话，公民运动模式则是专家作为特殊的公众代表，以公民名义推动的“自下而上”的民间参与模式。孙志刚事件是专家参与决策的公民运动模式的最经典案例。2003年3月，大学毕业生孙志刚在广州被当成“三无人员”送至收容所且被打致死的事件发生后，几名法学专家挺身而出，发起了一场自下而上的社会运动。孙志剛案开创了以专家为代表的公众、媒体和政府互动的公民运动维权模式。事发后的短短几个月时间里，废除收容遣送制度的重大决策就在专家发起引导的维权运动中以前所未有的高效率作出，国务院甚至在没有走完法定的撤销法规程序的情况下，就签发了《城市流浪乞讨人员救助管理办法》，同时废止了1982年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。“孙志刚事件”之后，中国的维权模式基本是以这种自下而上的路径开展的，尽管这种维权路径有其明显的弊端，如偶然性大、代价大、“法律易被民意绑架”等。

4.公益诉讼模式。专家发起的公益诉讼不仅促成了公益诉讼在司法实践中的艰难破冰，还推进了相关政策和立法的变迁。2005年11月，中石油公司所属某厂爆炸失火，导致100吨苯类污染物进入松花江水体，造成整个松花江流域生态环境严重破坏，北京大学法学院三位法学教授及三位研究生向黑龙江高级人民法院提起了国内第一起环境民事公益诉讼，尽管当时被拒绝受理，然而北大法学院师生的这番努力开启了我国法学界与司法界专家们共同努力推动民事公益诉讼制度建立的征程。2012年《民事诉讼法》的大修终于正式确立了公益诉讼制度，民诉修正案中对公益诉讼仅有的一个简陋的条文对我国的公益诉讼制度却具有标杆性的意义。紧接着2013年修订的《消费者权益保护法》和2014年修订的《环境保护法》又对公益诉讼主体作出了具体规定。2015年1月最高人民法院发布了《环境民事公益诉讼案件司法解释》，进一步针对环境民事公益诉讼的主体、管辖、程序等作出详尽规定，2015年2月的《民事诉讼法司法解释》对公益诉讼的条件、管辖法院、告知程序、撤诉程序等做了较为详细的规定。

民事公益诉讼制度的一步步推进，是体现专家参与国家立法与司法政策变迁的最好例证。当然，虽然行政法专家们已经研究呼吁了多年，2014年《行政诉讼法》大修并没有触及行政公益诉讼，但行政公益诉讼的建立是必然趋势，因为它反映了“现代民主参与和法制重心发展变化的方向，是更大的公共参与潮流的一部分”。可以想象，如果行政公益诉讼的模式真正地确立起来，将来许多有关重大行政决策制定与实施程序中出现的问题，都有可能通过行政公益诉讼的途径得到解决。到那时，公益诉讼或许能够真正成为专家和公众参与重大行政决策的一个常态且有效的模式。

四、我国重大行政决策专家参与制度的改进和完善

专家参与制度在行政理论层面上已经获得了普遍认可，在重大行政决策实践层面上也已经在我国许多地区贯彻实施并逐步走向制度化与规范化。在肯定这些成就与进步之时，我们也应该看到，专家参与重大行政决策制度在实践中发挥的效用还不够，产生了“专家僭越”“专家异化”等诸多问题。有鉴于此，我国当前应该着力从以下几个方面来改进和完善专家参与重大行政决策制度。

1.鼓励民间咨询机构的发展——搭建决策咨询的市场化与社会化平台。推进重大行政决策咨询的社会化和市场化，不仅有利于降低行政成本，也有利于保障决策研究的科学性，并在整个社会范围内形成利益和意见的顺畅交流渠道，从而推动公民通过决策咨询机构有序地参与到公共决策的过程中。搭建决策咨询社会化平台的一个很重要的途径就是鼓励民间咨询机构的发展。各级政府决策者应该努力肩负起培育、发展和扶植半官方和民间咨询力量的责任，鼓励和培植民间咨询机构的存在和发展，努力为其提供宽松的社会环境和政策待遇，并加强中央与地方之间以及各区域之间民间咨询机构的交流与合作。目前我国已经出现了一些比较有影响的民间学术研究机构和咨询机构。此外，国内众多高校学院内都有各类研究所，再加上从中央到地方各级政府设立的各级社科院及众多的研究机构，这些都为我国民间咨询奠定了良好的基础。

事实上，我国地方政府并不缺少高水平且有社会责任感的咨询专家，关键是如何在制度上为这些研究咨询机构搭建社会化和市场化的平台，推进决策研究的自主性，使不同领域的专家能够不受行政因素的干预，独立、自由地进行智力整合和决策研究，客观科学地进行决策咨询。2012年12月28日在中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中，專条强调了“提高专家论证质量”的问题，提出要“加强中国特色新型智库建设，建立行政决策咨询论证专家库。对专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构进行论证”。以此可见，中国特色新型智库的建设已经正式纳入了法治政府建设的任务表中，这为全国各级专业研究机构和各类高校的发展和专业人才培养提供了广阔的前景和有力的政策支持。

2.建立专家咨询委员会的制度化路径——保障咨询专家的“独立性”。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》中的第16条在“提高专家论证质量”中强调“选择论证专家要注重专业性、代表性、均衡性，支持其独立开展工作，逐步实行专家信息和论证意见公开”。这条原则落实在实践中就是要尽可能使决策咨询的相关规定制度化。

首先，要在相关的法律法规中规定市级以上的地方政府必须建立决策咨询委员会，凡是地方政府的重大行政决策必须参考专家的咨询意见，遵循专家的论证结论进行决策，对没有采纳专家咨询意见和论证结论的决策应视为无效，并追究决策者的责任。专家咨询委员会（advisory committees）是“在西方国家较为多见的、并有一定影响力的行政参与方式，是指对政府问题进行审议，并为行政机关提供见解或结论的若干个人组合”。咨询委员会较多适用于行政立法和行政决策领域，一般采取间接参与的形式，并严格限制参加人资格，这使得专家意见相对集中，从而能节省行政成本，提高行政效率。专家咨询委员会的参与过程允许参加人充分、深度地表达意见和观点，并设有较为完备的对话机制、第三方斡旋机制以及公众、专家、政府共同参与的协商民主表达机制。在参与效果上，行政机关原则上应考虑咨询委员会形成的意见，在最终决策时应说明决策作出的根据，并对不采纳专家咨询建议的理由作出解释。

其次，要重点强化专家咨询过程的信息公开制度。信息公开是提升专家理陛的有效制度安排。对于专家提供的咨询意见及论证过程都应该向公众公开，相关政府部门应为公众获取、查阅这些信息提供便利条件，包括咨询专家的背景介绍、遴选过程和咨询过程的笔录等。信息公开能有效地遏制知识与权力的“秘密”勾结。信息公开还要求为专家咨询提供充分的背景信息，保证专家咨询的针对性与科学性。此外，还要求公开政府决策部门对专家咨询意见的反馈与回应，政府最终决策是否采纳专家意见要说明理由及处理方式，接受专家与公众的检验。

再次，专家咨询委员会要建立科学民主的专家遴选制度来尽可能保障咨询专家的“独立性”。在专家参与重大行政决策的实践中，专家意见“独立性”的缺失是导致专家角色变异的重要原因。而要保障专家“独立性”角色，主要应从完善专家遴选机制着手。几乎所有的规范性文件都赋予了行政机关自由选择专家的权利，行政机构的这种不受任何约束的自由裁量权，使决策者能够很便利地挑选持特定利益倾向与偏好的专家进行咨询或论证，特定利益集团依靠其在政府中的势力与影响力，也可能通过选择自己偏好的专家，为其特定利益诉求的合理性进行专业论证。因此，咨询专家的选择必须有相应的程序规范，要建立从知识结构角度和利益倾向角度双重选择的规则，尽可能防止知识倾向上的非中立性，并尽可能使决策影响的各方都有专家代表，从而通过专家专业知识的相互制约而获得结构平衡。为了防止行政机关的暗箱操作，要赋予专家遴选规则以行政强制力，并规定由相应的机构对专家选择的过程进行监督并提供救济。

3.全面推行政府法律顾问制度——专家参与的新途径。我国的政府法律顾问是指“以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍”。相比美国、英国等国发展成熟的政府法律顾问制度，我国的政府法律顾问制度起步较晚。从1988年最早成立的深圳市政府法律顾问室，到1999年吉林省组建的全国首家省级政府法律顾问团，从1989年司法部发布的《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》，到2014年党的十八届四中全会在《全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确积极推行政府法律顾问制度，我国的政府法律顾问制度经历了从试点到逐步全面推广的过程。政府法律顾问的功能从之前法律咨询、审查文书以及代理诉讼等简单功能发展到在依法行政中扮演重要角色的复合功能。政府法律顾问的工作范围主要包括重大行政决策法律咨询论证和风险评估工作、招商引资等重大投资项目的文书审核和争议解决、国有企业产权交易等法律事项、突发事件和涉法涉诉信访处置、群体性纠纷解决、法制宣传教育以及法律培训工作等等，几乎涵盖了政府工作的方方面面。

政府法律顾问作为民众与政府之间的桥梁，在地方立法、重大决策以及纠纷解决中体现出其积极价值，有效地缓解了公众与政府之间的紧张关系，增强了政府公信力。虽然法治政府建设过程中给予了政府法律顾问制度越来越多的重视，但现阶段我国政府法律顾问制度还存在不少问题，诸如由于政府决策和执法并不真正重视法律顾问的意见，法律顾问制度形式化；政府法律顾问制度重事后救济，轻事前评估，服务功能单一化；政府与法律顾问之间沟通机制不完善等等。为了保障政府法律顾问真正能在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极有效的作用，我们应该从以下几个方面构建我国的政府法律顾问制度：第一，要真正把政府法律顾问的意见纳入到重大行政决策的程序中，即要允许法律顾问充分参与到重大行政决策的专家论证以及风险评估等程序环节中，充分尊重法律顾问的意见，如没有采纳其意见，决策方要说明理由。第二，要建立有效的法律顾问工作机制，出台相应的工作规范，建立信息公开、文件转发与定期会议制度，并对政府法律顾问进行定期考核与更换。第三，要明确政府法律顾问的权利与义务，授予其一定的阅卷与询问权，并要求其做到不滥用职权、不泄露国家秘密，明确其责任承担方式及限度。

4.对专家意见的行政问责与司法审查——建立专家责任追究制度。“法治国意味着对行政尽可能的司法化。”对行政机构聘请的专家是否可以建立司法追究制度？对由于采纳了咨询专家的意见而导致的重大决策失误该如何追究责任？我们认为，重大行政决策的责任追究机制不仅应该包括追究行政机关及主要负责人的责任，出具决定性咨询意见的咨询机构及相关专家也应承担相应的责任。对专家进行行政问责和司法审查需要复杂的制度建构，应考虑以下多重因素：第一，看專家的具体身份，即专家与行政机关之间的关系。专家发表咨询意见是受政府委托还是经相关行政部门授权，专家的意见在多大程度上可以代表政府的立场。第二，专家咨询意见的失误是故意还是过失导致，是由于专家本身知识的局限性还是由于决策意见本身难以判断。第三，政府在选择专家的过程中是否有失误与不当之处，等等。

对专家意见的司法审查和责任追究制度，中国并没有先例可循。诚然，专家之间对重大决策的许多问题不可避免地会产生争议，这本是学术研究“百花齐放”的正常现象，司法审查不应、也不能介入学术自由的领域。但是，如果专家是受政府授权或委托，代表政府立场发表咨询意见或建议，就需要对专家咨询意见建立一套可依法追责的程序规范体系。

五、结语

专家参与制度作为重大行政决策的一条重要的技术路线，对于保证重大行政决策的严肃性、科学性和民主性具有很强的现实意义。在重大行政决策法治化的建设日程中，专家参与制度引入的广度与深度已经日益成为考量重大行政决策科学性、民主性与正当性的标尺，专家参与制度积极的价值功能不仅在学理上有了众多充分又细致的阐释，在国家政策层面上也有了一系列积极的宣示。然而，在我国当前的行政实践中，重大行政决策程序中的专家参与制度并未受到足够的重视，其制度有效性也有待提高，这就需要我们在新的研究范式下重新审视重大行政决策的专家参与制度，并对专家在重大行政决策过程中的复杂角色进行重新定位和类型化分析。可以说，对重大行政决策中专家参与制度的学理思考与制度改进已经成为我国当前行政法治改革亟需关注的课题，这既需要我们在理论上深化研究，更需要我们在实践中坚持不懈的探索。

注释：

①2014年党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”正式确定为重大行政决策的五大法定程序。因此，在程序设计上，专家论证制度是作为中央政策与公众参与制度并列的重大行政决策程序。而本文此处论证的“专家参与”制度是“专家论证”制度的上位概念，并不等同于狭义上的“专家论证”程序，其包括了专家在决策全过程中的参与，涵盖咨询论证、风险评估以及实施后评估等各个程序环节，统称之为专家参与制度。

②目前我国已经出现了一些比较有影响的民间学术研究机构和咨询机构，如上海法律与经济研究所等。

③关键公众接触是指行政机关通过小型会议或电话访谈等途径，向重要的公民团体领导人或商界首脑了解情况、征询意见的一种参与方式。参见刘福元行政参与的度量衡——开放式行政的规则治理[M].北京：法律出版社，2012：198.

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责任编辑李建良