湖南农村闲置宅基地调查与分析

张容军，段建南

（湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128）

湖南农村闲置宅基地调查与分析

张容军，段建南

（湖南农业大学资源环境学院，湖南 长沙 410128）

调查了湖南省4个地区的闲置宅基地面积超标、旧宅闲置、宅基地利用情况及住房建筑选址因素等，探讨了湖南农村闲置宅基地产生原因，提出了闲置宅基地处理的对策和建议：完善宅基地流转退出模式，加强农村异地扶贫政策工作，健全宅基地流转入市制度，加强法律法规宣传，发展农村产业，利用网路平台出租闲置宅基地。

闲置宅基地；利用；流转

农村宅基地是指已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，属于集体建设用地[1]。随着我国城市化的发展，农民纷纷进入城市异地居住，农村宅基地闲置问题逐渐突出。如何科学管理和利用闲置宅基地，充分利用有限的土地资源，已经成为现今农村发展关注的热点。探讨农村闲置宅基地的处置和利用，有助于提高农村土地利用率，缓解我国土地需求的压力，对我国社会经济发展有重要的现实意义。

农村闲置宅基地定义为：无论地上有无建筑物或构建物，无论是自然因素还是人为因素，没有发挥其有效使用的农村宅基地[2-5]。闲置宅基地是闲置土地的一种情况，包括旧房未利用、拆后未利用、长时间批而未建（两年或者两年以上未建设）的宅基地。废弃宅基地是指地上无建筑物而丧失居住价值的宅基地。空置宅基地是指两年或者两年以上未恢复使用的宅基地，一般指农民外面打工形成的空置。季节性闲置宅基地是指半年或半年以上但未超过一年的未利用的宅基地。只要未利用时间在一年或者超过一年以上未利用宅基地都视为长期闲置。两年或者超过两年未完全利用的宅基地视为完全闲置。另外也可以根据闲置宅基地的利用程度来定义完全闲置。低效利用的宅基地。农村宅基地低效利用，也定义为闲置。我国广大农村，因诸多原因造成废弃，空置等无法发挥应有效用的宅基地[6]。

1 调查方法与样区的选取

项目组于2016年4月至10月深入湖南省长沙市宁乡县、衡阳市常宁县、株洲市荷塘区和郴州市资兴市的16个村开展实地调查（表1）。采取与农民交流问答式形式，调查人员边访谈边记录。问卷包含农民个人基本信息、家庭情况、宅基地闲置情况以及农民是否愿意接受闲置宅基地治理流转等内容。

表1 调查样区分布情况

2 结果与分析

调查组共获得问卷341份，剔除数据不全以及前后自相矛盾的问卷10份，有效问卷331份，有效率97.07%。问卷基本情况统计结果见表2。

表2 调查样区人口与宅基地调查基本情况

2.1 宅基地面积超标

2014年湖南省发布了《关于规范和改革农村宅基地管理的若干意见》，要求严格一户一宅政策，宅基地面积不得超过省规定的面积标准。根据《湖南省实施办法》，结合湖南省实际情况，每户宅基地使用面积规定标准如下：（1）使用耕地的，总用地面积不超过130 m2；（2）使用荒山荒地的，总用地面积不超过210 m2。（3）使用其他土地的，总用地面积不超过180 m2。据调查显示，宁乡县样区户均宅基地面积189.06 m2，常宁县样区为225.43 m2，荷塘区样区为190.83 m2，资兴市为126.93 m2。

总体来看，样区农村户均约5口人，户均宅基地面积183.06 m2，人均面积约为35 m2，衡阳的户均宅基地面积最大为225.43 m2，超过了湖南省规定的标准，郴州户均宅基地面积为最小，为126.93 m2，符合规定标准。荷塘区样区人均宅基地面积最大40.6 m2，其次为常宁县样区，资兴市最少。常宁县样区由于人口因素占宅基地多，利用率不高。资兴县受地形条件和收入水平影响，户均宅基地面积比较少。资兴市调查区域户均宅基地面积符合规定面积。

由表3可知，宁乡县样区家庭人口为5.5人，每个家庭有1～2个人外出打工，户均在家务农的约3人，户均宅基地面积189.06 m2，人均宅基地面积为34.5 m2。荷塘区样区人均宅基地面积为40.6 m2，外出打工达2个人左右，户均常住人口约3人，常宁县样区户均人口多，户均宅基地面积225.43 m2，人均面积37 m2，资兴市户均宅基地面积为126.93 m2，则符合湖南省宅基地面积标准。从结论看出，家庭人口多，宅基地占用面积大。受外出务工的影响，宅基地闲置多，普遍利用率不高。调查发现，常宁地区村民圈地占地等违法占地现象比较常见，建筑面积普遍偏大，闲置宅基地现象比较多。

表3 调查区域家庭人口结构及居住信息 （人）

2.2 宅基地使用情况

我国法律规定农村村民只能拥有一处宅基地，实际上一户多宅基地现象普遍，农村宅基地的荒废日益严重[7]。专家学者在调查中发现，闲置和荒废的宅基地占村庄宅基地总量的比例很大，在村镇经济落后、村级管理薄弱的地方，闲置荒废宅基地的现象尤其严重[8]。由于宅基地制度本身的设计和运行缺陷、监管的不到位与传统文化的影响等因素，造成了大量的农村宅基地和房屋的闲置，并且已经形成相当的规模和比例[9]。

表4 调查区域旧宅基地使用情况 （户）

由表4可见，调查区域中常宁县调查户数中一户多宅的宅基地比例最多，其次资兴市和宁乡县。造成一户多宅的原因有很多，包括文化、继承、转赠、风水、外迁、民俗风习惯、居住环境和住房观念等因素，另外宅基地审批不严也是导致宅基地闲置的重要原因。另外在一户多宅的宅基地中包括宅基地闲置，荒芜，废弃的宅基地。其中闲置的宅基地包括部分闲置、完全闲置和低效利用的宅基地。调查过程中在一户多宅的农户宅基地中，有的农户的宅基地继续使用，有的农户宅基地则闲置，废弃，部分低效利用，或改为他用甚至买卖等。改作他用主要为堆放杂物，失去宅基地居住功能，处于低效利用状态。有的旧宅甚出现私自变卖现象，这是法律不容许的。在调查过程中，宁乡县样区有3户对宅基地进行了买卖。这是由于农民误认为宅基地属于私有，将房屋连同土地一起买卖。常宁县和宁乡县的完全废置的宅基地为最多。

2.3 宅基地闲置情况

当前宅基地利用低下，呈不断上升趋势。有些老旧宅基地利用率极低，有的主屋闲置，有的附房闲置[5]。部分闲置属于宅基地低效利用一种情况。由表5可知，部分闲置最多的为宁乡县和常宁县，完全闲置最多为常宁县和资兴市。另外，低效利用包括有的宅基地上只住了一个人，也算低效利用。宁乡县低效利用为最多，常宁为次之。资兴市低效利用也很多。资兴市7个村中闲置现象比较严重，其中兴宁镇昆村谭家组属于典型的闲置宅基地区，由于泥石流灾害，整个村子闲置废弃，没有计入问卷中。谭家组受自然灾害影响已形成完全荒废的空心村。

由于农民长短期在外务工，有的农民两三个月或者半年回来一次，造成了季节性闲置。有的一年或两年才回来一次，造成长期性闲置。两年及两年以上未利用的宅基地视为完全闲置。

表5 调查区域宅基地闲置情况 （户）

调查样区，每个家庭都有一个或者两个劳动力外出打工，留下妇女老幼，导致完整无缺的旧宅宅基地仅仅用来放杂物，利用率低下，甚至出现荒废现象，涉嫌闲置现象严重（表6）。

表6 调查区域宅基地涉嫌闲置比例

由表6可见，常宁县调查88户人口当中就有一半多户宅基地属于涉嫌闲置状态，资兴市102份问卷中只有44户，而荷塘区26户人口中就有10户涉嫌闲置。宁乡县则在115户问卷中约59涉嫌闲置。宅基地利用效率低下，是宅基地闲置的一个主要方面。

宁乡县为中国百强县，经济水平高，靠近长沙，农民进城打工多，农村宅基地常年闲置或季节性闲置。其中双舞村和楚江村由于沿山而建，地理位置相对偏僻，造成宅基地呈现荒废倒塌而闲置。有的农户经济收入高，村里有两三个套宅基地，必然会闲置。宁乡县枫木桥镇的永兴村，由于交通不便农户大部分沿公路建设房屋，建新不拆旧现象增多，造成了宅基地闲置现象。有的农民有了一定积蓄，受老观念影响，多数选择建设新居，造成旧宅闲置[10]。

常宁县样区距离中心城市较远，其中洋泉村靠近洋泉镇，农民在镇里建房，房屋多为3～6层建筑，普遍利用为2～3层，其余老宅基地未利用或低效利用，一户多宅闲置现象多。四泉村新房屋普遍沿路边建设，建新不拆旧。老旧宅基地多为闲置或废弃。土桥村受占地思想影响，一户多宅现象严重，有的房屋占而不用，有的则占地批而不建，宅基地出现荒废现象。荷塘样区的太阳村、香草塘村和戴家岭村，靠近城郊，农民进城多，房屋出租比较少，形成季节性闲置。资兴市样区距离中心城市远，调查村庄宅基地比较偏远，交通不方便，经济水平和人均收入低，宅基地处于长期闲置上和未利用状态。

2.4 住房建筑选址因素

由于自然、历史原因、文化和主观因素的影响农民建房自助选择，却乏统一的宅基地管理制度，农村居民点布局散乱，建新不拆旧，占地乱建设房屋行为时常发生。由于管理不规划，造成宅基闲置现象严重。

由表7可知，由于村庄缺乏统一规划，村民无钱打理老旧宅基地，农户建新未拆旧、等原因，造成一户多宅，导致宅基地闲置。

表7 调查区域农民建房选址因素

3 结 论

宁乡县户均宅基地面积189.06 m2，已超标。在经济水平不断提高，农民进城打工不断增多的情况下，宅基地闲置和季节性闲置严重。老宅基地荒废闲置现象严重。

荷塘区位于近郊区，农民进城务工比较多，人数日增，大量农民在城区居住，农村宅基地闲置现象突出。虽然靠近城郊近郊区，由于房屋出租比较少，造成了季节性闲置现象比较多。

常宁县农户楼房普遍较高，家庭人口多，占地面积多，建筑面积普遍偏大，闲置和未利用宅基地也普遍居多。

资兴市采取宅基地整治和流转，一些农民转为城市户口，宅基地面积符合标准。在缺乏规划地区宅基地闲置现象严重。另外，资兴市兴宁镇谭家组由于洪水灾害已经形成完全荒废村庄。

总体来看，调查样区宅基地面积超标现象普遍。常宁县由于人口因素和占地思想，宅基地面积超标，但人居面积不算大。资兴市则为最少。宁乡县宅基地面积大，荷塘区户均宅基地面积大。由调查数据可知，湖南省宅基地面积超标、一户多宅，建新不拆旧现象普遍。由于农村经济水平提高、地理位置交通区位、农户建房心理、宅基地管理不规范等因素，是宅基地闲置比较严重的原因。

4 政策建议

（1）完善宅基地流转退出模式。建立闲置宅基地集体回收机制，如政府组织的闲置宅基地综合治理模式，资兴市最为典型，合理引导农民退出宅基地，引导农民集中居住，适当给予愿意上楼的农民补贴。可以探索建立闲置宅基地退出保障制度，提供宅基地换房，宅基金退出养老制度等。

（2）加强农村异地扶贫政策工作。类似资兴市兴宁镇的昆村，将受自然灾害威胁的贫困村庄，列入搬迁扶贫计划，给予扶贫政策的倾斜，对废弃村庄进行生态整治。

（3）建全宅基地流转入市制度。探索闲置宅基地退出保障制度，建立宅基地流转市场，盘活集体土地，提高集体经济收入。

（4）加强法律法规宣传，严控宅基地审批。加强农村集体土地管理制度宣传和教育，规范宅基地审批制度，引导农民合理合规使用宅基地。加大违法违规处置力度。

（5）发展农村产业，充分利用宅基地。以产业发展和村庄规划促进闲置宅基地利用，在充分利用土地的同时，经济也得到发展。

（6）利用网路平台出租闲置宅基地。通过网络平台发布信息，开展促进闲置宅基地租赁、改造、整治。充分利用闲置宅基地，发展农村养老产业。

[1] 艾 希. 农村宅基地闲置原因及对策研究[J]. 中国人口·资源与环境，2015，（5）：74-75.

[2] 徐邹华. 农村宅基地闲置及其再利用——基于湖南省四个乡镇的实地调查[D]. 长沙：湖南农业大学，2013.

[3] 钟义希. 福州农村闲置宅基地开发利用研究[D]. 福州：福建农林大学，2014.

[4] 谢 娜. 两型社会建设中农村闲置宅基地利用研究[D]. 长沙：湖南农业大学，2011.

[5] 李华宇. 基于农户特征的农村宅基地一户多宅与闲置研究[D]. 杭州：浙江大学，2014.

[6] 祁全明. 我国农村闲置宅基地的现状、原因及其治理措施[J]. 农村经济，2015，（8）：21-24.

[7] 杨亚楠，陈利根，龙开胜. 中西部地区农村闲置宅基地的影响因素分析——基于河南、甘肃的实证研究[J]. 经济体制改革，2014，（2）：84-88.

[8] 周 阳. 基于土地功能的农村闲置宅基地再利用模式研究[D]. 长沙：湖南农业大学，2016.

[9] 刘 宇，项亚楠，赵映慧. 农村闲置宅基地成因及综合处理建议——基于富锦市向阳村镇永太村的调查[J]. 国土与自然资源研究，2016，（2）：42-43.

[10] 李科蕾. 进城人口农村闲置宅基地处理的现有法规及其调整[J]. 农业经济，2015，（6）：50-51.

（责任编辑：肖彦资）

SurveyandAnalysisonRuralVacantHomesteadLandinHunanProvince

ZHANG Rong-jun，DUAN Jian-nan
（College of Resources and Environment, Hunan Agricultural University, Changsha 410128, PRC）

Through four areas of Hunan Province idle homestead of on-the-spot investigation and questionnaire survey, in view of the basic situation of idle land, population factor, the use present situation, construction factor, economic level development and so on situation was analyzed, and discussed the causes of Hunan rural idle land idle land disposal countermeasures and suggestions were put forward: improving the exit of land circulation mode, strengthening rural different policy for poverty alleviation work, improving the land circulation market system, strengthening the law publicity, developing rural industry, and renting out idle homestead by using the Internet platform.

idle homestead; use of circulation; the circulation

F301

A

1006-060X（2017）05-0060-04

10.16498/j.cnki.hnnykx.2017.005.017

2017-03-27

国家自然科学基金项目（41171176）

张容军（1985-），女，湖南宁乡县人，硕士研究生，研究方向为土地资源利用与可持续发展。

段建南