中国地方政府职能存在问题及转变对策

李梦倩

摘要：本文系统地研究了现行条件下中国地方政府行使职能的过程中存在的事前划分模糊、事中权力不匹配、事后考核不到位等问题及形成原因，发现我国地方政府出现职能问题的根源在于财政分权体制与行政集权体制之间的矛盾。针对该矛盾，本文探讨了我国地方政府职能转变的对策。

关键词：地方政府；职能转变；问题；对策

中图分类号：D63 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）007-0-01

一、地方政府职能转变现存的问题

（一）地方政府职能划分不明确

地方政府职能界定可以从横向的职能分类与纵向的职能分级两个维度考虑。从横向来看，在2002-2008年的《政府工作报告》中将政府职能界定为经济调控、市场监管、社会管理、公共服务四大类[1]。但这只是原则性的规定，留给地方政府的自由裁量权过大，各地方政府对于职能的界定标准参差不齐。从纵向来看，地方政府的职能界定在很大程度上取决于“中央-地方”政府权力关系架构下的权责划分，中国是单一制国家，中央与地方职能的划分偏重于行政命令。这样的划分方式缺乏周密设计和科学依据，在实践中容易陷入权力收收放放的死循环。

（二）财权与事权的不匹配

在事权划分上，我国中央和地方政府的职能划分并不明确，存在着职能界限不清晰，事权范围重叠的现象，造成了中央与地方事权划分的不稳定。此外，我国是单一制国家，历来就有高度集权，上管下的传统，这样的政治文化在当代依旧有很大的影响。中央政府可以随时通过行政命令下放一定事权给地方，却没有给予地方政府相应的财权，在没有财力调整或财力保障不充分的条件下将一些事权下放到下一级政府，导致一些地方政府承担过多的责任。

在财权划分方面，1994年中国进行了分税制财政管理体制改革，初步规范了中央和地方的财政关系。税收是财政收入的主要来源，地方政府有了收税的权力自主性得到很大的提高。有了财政的保障，地方政府可以因地制宜地处理本地区的政治、经济和社会事务，能够有效地履行职能。然而，我国的财权是以中央与地方政府的事权划分为依据，以事权与财权相结合为原则确定各级政府财政的支出范围，但在事权划分不明确的状况下，财权的分配自然也不理想。

（三）考核不到位

关于地方政府职能履行的考核存在着考核指标单一的问题，有关经济职能的指标可以通过具体数据直观地反映出来，因而容易定量分析的经济指标作为考核的主要指标，而类似公共服务这样难以定性定量对象就缺乏考核。此外，考核的主体单一。在实际操作中，主要是自上而下的考核，所谓的人民满意度的调查往往也是走个形式与人民的直观感受并不相符。

二、财政分权与行政集权相结合的体制下地方政府的行为诱因

（一）财政分权体制下地方政府的行为选择

分税制改革之后，地方政府逐渐从一个缺乏自留财政收入的代理人变成了具有独立经济利益的主体，任何主体都有“趋利”的本能。经济是履行职能的基础，地方政府便开始追求经济发展以获得更多的财政收入。此外，由于职能划分不明确，中央政府常常通过行政命令下放事权，地方政府管得多却没有匹配的财权，普遍存在财政入不敷出的问题。加之中央对地方的转移支付制度尚不健全，下级地方政府还要面临被上级地方政府扣留财政转移支付的风险，财政赤字日趋严重。这样的财政困境更刺激了地方政府趋利的本能。近年来的建设热、投资热、招商热、对获取土地流转收益和兴办地方国有企业的热衷都是直接的体现。

（二）考核压力之下地方官员的行为选择

我国考核指标单一，考核主体缺乏多元化。地方官员的晋升往往取决于上级领导的认可，忽视服务对象的意见，群众在很大程度上被排除在绩效考核的系统之外。而考核的指标多是容易定性定量的经济指标，这也是地方政府忽视公共服务的重要原因。作为一个理性的地方官员，自然会选择完成经济任务以博取个人的晋升机会。

三、针对性的转变对策

（一）实现分工明确的地方政府职能划分

在地方政府职能划分方面，可以效仿法国进行多主体细化划分。中央政府主要负责国民经济宏观管理与战略发展规划，从整体上进行把握。省级政府主要负责经济结构和地区布局的调整。北京、上海等直辖市和特大城市所在地区可设立都市区，都市区与省同级，职能与省类似。市/县、乡/镇政府主要负责社会福利和保障政策的实施，提供最基本的公共产品和服务[2]。此外要加快制定和完善各类组织法，更具体地规定中央和地方的职责权限，使中央与地方的关系做到有法可依，有章可循，避免职责交叉模糊和多头管理。

（二）改革财政体制，使事权与财权相匹配

目前我国地方政府普遍存在严重的财政赤字危机，以地方财政的一己之力管理中央政府该管的事，财权与事权不相对称。因此，必须对我国的财政体制进行进一步改革：一是在事权下达的同时下拨对应的财政基金，使得事权与财权相匹配。并且增加地方税的税种，适当提高地方税政管理权；二是建立完善的财政转移支付制度，采取一般补助和专项补助相结合的转移支付方式，同时减少、合并专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例，且中央和省政府对市县和乡镇的转移支付补助金应通过省政府直接发放，避免被上级政府挪用的情况[3]。

（三）进一步完善考核制度

首先，要将多元的考核主体纳入考核机制当中，形成自我评价、上级评价、群众评价三位一体的考核主体，三者的比重进行合理调配。其次实行长期考核和考核结果连带机制，现实中地方官员往往忽视难以立竿见影的公共服务职能，所以要建立长效的考核机制并且考核不会因为官员的调任而终止，考核随人走。最后设立独立于行政体制之外的第三方进行考核，保证考核的独立、公正、公开。

参考文献：

[1]叶克林，候祥鹏.综论中国地方政府职能转变与机构改革[J].學海，2011：15-25.

[2]黄凯斌.法国中央与地方政府行政职责划分情况及其启示[J].江汉论坛，2007：25-27.

[3]荣秋艳.中国地方政府职能：问题、成因及对策[J].经济问题探索，2014：28-33.

[4]田芝健.当代中国地方政府职能的配置与转变[J].行政论坛，2004（7）：26-29.

[5]杨志勇.分税制改革中的中央和地方事权划分研究[J].经济社会体制比较，2015：21-31.