管办评分离背景下职业教育第三方评价主体的本质属性初探

崔志锋

摘要：由于对第三方评价主体的本质属性等基本理论问题存在模糊认识，造成评价实践的混乱。本文首创性地明确了第三方评价主体的本质属性这一基本理论命题，回答了诸主体中何者可为主导主体这一核心问题。这些结论的提出成为进一步深入研究第三方评价机制的逻辑起点。本文就管办评分离背景下职业教育第三方评价主体的本质属性进行探讨。

关键词：职业教育第三方评价主体

国家加快发展现代职业教育的大背景，对职业教育质量评价的科学、客观、公正提出了更高的要求。一段时期以来，我国对教育评价这个命题的认识也经历了一个逐步深化的发展过程。早在1993年，《中国教育改革和发展纲要》就提出了“对职业技术教育和高等教育，要采取领导、专家和社会用人部门相结合的办法，通过多种形式进行质量评估和检查”，那时管办评还是一体的。到2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010～2020年）》提出“政校分开、管办分离”，建设现代学校制度，实现了办学体制的突破，但在评价机制方面提出“开展由政府、学校、社会各方面共同参与的教育质量评价活动”，此时，有了“管办分离”的概念，但还没有把“评”分离出来。到2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》才明确指出“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权……”。

一、职业教育质置评价的现状与弊端

学校是最主要的办学主体。根据学校主体在评价活动中扮演角色的不同，可将评价活动分为内部评价和外部评价。所谓内部评价，即学校作为办学主体对自身的办学情况作出的自我评价，包括在外部评价推动下的“自我评鉴”（self-evaluation）和学校内部以自我诊断和改进为目的的“自我研究”（self-study）；所谓外部评价，即学校以外的机构进行的教育评价，通常包括由教育督导方（政府）或者第三方主体（教育评估机构、行业、企业、社会公众等）发起的评价，学校是评价的客体。

内部评价是外部评价的基础，外部评价最终通过内部评价起作用。内部评价和外部评价都是必要的，也是不能互相替代的。目前，我国在这两个方面的评价都有缺陷和不足。

1.内部评价目标错位

在职业学校，真正意义上的有标准、有流程、有诊断、有反馈、有改善的全面系统化的自我评价并不多见，更多的是被动的、局部的、分散的非自觉行为。学校的自我评价通常是在上级部门的要求下被迫做的，其本意并非自我改进，而是完成行政任务。于是，上级部门的评估活动结束后，学校的评估也就自行终结了。当内部评价沦为外部评价强加的行政指令的时候，其对教育质量的提升作用十分有限。当前评价体制改革的首要目标是让内部评价回归常态化和自我诊断改进的本位，同时也成为外部评价最终落地的渠道。

2.外部评价主体单一，第三方评价主体缺位

内部评价本应当是教育评价的主要形式，但往往因学校难以自我革命而进展缓慢。因而，外部评价作为推手施以外力，更为社会期待。

目前，职业教育的外部评价主要是政府教育行政部门组织的。由于教育行政部门是职业院校的上级管理者，与作为办学者的学校同属教育的“生产方”。因此，政府教育部门组织的评价被诟病为“集管、办、评于一身”，是既做“运动员”，又做“教练员”和“裁判员”的自娱自乐。事实也证明，开始于2004年的高等职业教育院校评估活动至今未实现预期目的，佐证了以政府为主导的外部评价活动的局限性。于是，对建立除了学校和政府以外的“第三方评价”机制的呼声就越来越高了。

二、学界对职业教育质量第三方评价的观点综述

何者可为第三方？第三方诸主体之间的关系和作用是怎样的？何者是第三方的主导主体？学界对此还众说纷纭。一般而言，教育评价的第三方包括教育评估机构、行业、企业、社会公众等。对于其中哪一方可作為主导性评价主体的命题，大体有以下几种观点：一是以行业为主导，二是以企业为主导，三是以教育评估机构为主导。其中，尤以“企业主导论”最为流行，但言论大多不能令人信服：有人片面理解国家文件中关于“要建立社会、行业、企业、教育行政部门和学校等多方参与”的职业教育质量评价体系，“把行业规范和职业标准作为学校教学质量评价的重要依据，把社会和用人单位的意见作为职业教育质量评价的重要指标”等论述，也有人强调行业企业作为“利益相关者”的地位，认为其“站在用人单位、雇主的角度”，“评价过程不受职业院校主观因素干扰，能够保证评价结果的客观真实、科学有效”，进而提出“建立以企业为主导的评价机制和评价队伍”，建立“企业本位人才评价模式”。

本文认为，企业确是第三方评价的重要主体，其教育需求方的角色使得企业的评价更客观、更有说服力，其市场经济主力军的角色使得企业的评价更具有导向性和引领性，这些都是毋庸置疑的。但“企业主导论”的持论者在这里有意无意地犯了一个“偷换概念”的逻辑错误，错把企业作为第三方评价的“重要主体”当成“主导主体”。由于这一概念偷换得不露痕迹，一时成为影响颇大的准主流观点，一定程度地误导政府决策，致使职业教育质量第三方评价的探索不知不觉地误入歧途。

三、第三方评价主体的属性特征及地位分析

在第三方评价的各方主体中，究竟何者应为“主导方”，这是一个决定评价机制的前置性命题。要解决这个问题，不在于从数量上为它找到多少条论据，而在于从性质上廓清第三方评价“主导主体”所应当具备的属性特征。本文认为，第三方评价“主导主体”应当具备独立性、专业性、公共性的本质属性和资格特征。

1.独立性特征

社会对于第三方的呼唤，发端于传统评价机制的“自办自夸”，造成这种局面的主要原因是管办评不分离，各方都是利益相关者，评价结果往往屈从于其维护自身利益的价值取向，很难做到客观公正。鉴于此，独立性特征应当成为第三方评价主体的本质属性。第三方评价机构必须是中立性组织，是“去利益化”的，能够不依赖学校和政府部门独立开展评价。只有这样，客观公正才不至于沦为一句空话。

而企业的社会组织属性决定了它不可能成为职业教育的独立评价者。况且，随着国家加快发展现代职业教育的步伐，政府主导、行业指导、企业参与的办学机制将逐步建立健全，产教融合、校企合作办学将成为新常态，企业将越来越多地直接参与到职业教育办学者的队伍当中，成为办学主体的一部分而无权自办自评。这样，企业就更加失去了教育评价“主导主体”的独立性地位。

2.专业性特征

教育评价是一项专业性极强的工作，从评价原理的把握、评价机制的设计、评价标准的制定、评价机构的组织、评价活动的实施、评价技术的运用、评价结果的分析和落实等各个要素，都要具有专业的权威性和公信力，这些都远非企业这个教育门外汉所能胜任。因此，企业只能成为第三方评价的重要“参与者”，而不可能成为“主导者”。能够成为主导者的，必须是专业化的、专门性的、权威性的教育服务机构。

3.公共性特征

教育评价的第三方主体是多元的。其中，能够成为主导性主体的一方，应当具有一定的社会公共组织的性质，起到理论研究者、标准制定者、机构组织者、工具使用者、行动实施者、结果解读者的作用。这也不是企业作为生产经营者所能胜任的。

明确了第三方评价主体的本质特征之后，对于何方可为主导者的讨论，就不会成为糊涂账了。以第三方评价主体的三大本质特征为标尺，可以确认企业无疑是最重要的参与者，但不可能成为主导者。所谓“企业主导论”，从理论角度讲是违反企业的社会组织属性的，是对企业社会责任的不合理扩大化；从实践角度讲，企业方组织的教育评价不可避免地严重依赖受测学校和教育部门，其结果必将因为外行评价内行而不具有可行性。

同理，社会公众包括学生家长和其他社会组织在内，也不具备主导者的资格特征，不必赘述。能够成为第三方评价主体的主导者的，只有专门的“教育评价机构”。职业教育第三方评价机构的评价队伍的组成，是由专门的“教育评价机构”组织的，根据相关的法律法规制度规定负责组建的由用人单位、行业协会、社会公众共同参与的“教育评价委员会”来实施，学校和政府教育行政部门可协同参与，但不得干预。

当然，在一些行业特征比较突出的领域，行业协会更具备独立性、专业性、公共性的资格特征和优势，第三方评价工作可以通过授权、委托等方式交给行业承担，行业可以代行“教育评价机构”职能。从这个角度讲，《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》指出“要建立社会、行业、企业、教育行政部门和学校等多方参与，以能力水平和贡献大小为依据的职业教育质量评价体系，把行业规范和职业标准作为学校教学质量评价的重要依据，把社会和用人单位的意见作为职业教育质量评价的重要指标。逐步建立以行业企业为主导的职业教育第三方评价机制。”这与上述分析在本质上具有一致性。

四、第三方评价的实现路径

1.教育评价机构组织制定职业教育质量评价标准

教育评价标准就是对教育质量要求的具体规定。制定科学、公正的評价标准，是教育评价的奠基工程和关键环节。标准的设计强调教育科学理论和教育评价原理的指导，在内容设计方面要突出学生学业质量和学习成果，而不是主要以“资源投入”的多寡论英雄；在评价主体方面要多元化和结构化，不同的评价指标应由不同的评价主体来担纲完成，充分且差异化地发挥不同主体的特长和优势。

2.建立以教育评价机构为主导、多主体参与的评价组织和评价队伍

第三方评价机构应准确定位自身的职能，厘清它与学校的内部评价、政府教育行政部门的教育督导之间的边界，确保第三方评价的独立性和中立性。由专门的“教育评价机构”负责组织和建立“教育评价委员会”，并特别强调不同的评价主体在团队中发挥不同的作用，必要时可根据不同的专业领域建立与之相对应的评价分支组织。在具体成员的晒选上，要重视行业专家、一线技术骨干、班组长、企业管理者的作用。

3.确立评价机制，制定和实施评价方案

教育评价委员会依据教育评价原理，选择恰当的测量技术和评价方法，设计出科学可行的评价方案，对评价工作作出全面、明确、具体的安排。评价方案要经过评价机构专家的深入论证，并在其指导下实施评价，才能确保评价的专业性。

在具体实施评价的过程中，学校作为评价的客体，要积极配合评价委员会的数据采集。评价委员会对采集到的数据进行核查、汇总、整理，以评价指标体系为依据，进行深入的分析研究，得出评价结果，最终形成评价报告。评价报告反馈到职业院校作为改进依据，反馈到教育部门作为督导依据，同时向社会公布。

4.办学方在评价结果指导下改进提升

第三方评价结果要通过办学方的自我评价而起到导向作用。第三方评价机构出具评价报告，并不是评价活动的结束。评价结果在职业院校得到利用，从而改进教育质量，才是评价的最终目的。职业院校和教育部门应根据评价结果，研究实施内部评价，完善内部治理结构，形成常态化的自我诊断与改进机制，实现教育质量的自主保证，发挥评价的效能。

五、小结

目前，关于职业教育第三方评价的讨论仍在继续，但还处于众说纷纭、自说白话的阶段。本文认为，要结束纷争、达成共识的前提是明确一个共同认可的逻辑起点，这就是对第三方评价主体本质属性特征的界定，即独立性、专业性、公共性。在此基础上，构想了以专门的教育评价机构为主导，以用人单位、行业协会、社会公众多元主体共同参与，以外部评价促进内部评价，最终提升教育质量的评价机制。当然，这个评价机制尚需一个保障机制的配合才能真正落地。当务之急，政府应尽快组织专家力量，研究完善政策法规制度，扶持独立于教育系统、专业化程度高、社会公信力高的第三方教育评价机构，明确其组织属性和价值追求，通过立法树立其教育评价的主导性主体地位，划定政府教育行政部门的权利和义务边界，勇于将外部评价的权力交于第三方，把教育评估从政府管理职能当中分离出去，将委托专业机构和社会组织开展教育评价纳入政府购买服务范围之列，实现政府职能由“评价评估”向“教育督导”转变。出台细化的评价实施细则，合理确定职业院校、教育行政部门、第三方评价主体之间的关系格局，避免出现权力真空、职能死角和责任盲区。有了真正意义上的“教育质量第三方评价机构”之后，就可以研究制定评价标准和指标体系，切实实施适应“现代职业教育”要求的第三方评价了。