浅谈油田工程项目内部控制

杨玉萍

摘 要：油田企业具有高风险、高投入的特点。油田为满足可持续发展，需要开展大量的产能建设和矿区建设。这些工程建设项目的优劣直接影响着企业的经济效益，关系着油田的生存和发展。内部控制不力必将给企业带来危机。本文从油田企业工程建设项目在内部控制方面存在的问题出发，通过对问题产生原因的分析，探究油田工程建设项目内部控制的应对方法，来提高项目的管理水平、风险行为防范能力，进而提高企业经济效益。

关键词：工程； 项目； 内部控制

在当前新常态、持续低油价的新形势下，影响油田生产经营的环境不仅日益复杂，而且提升效益的措施越来越艰巨，油田已经进入了由盈转亏的严峻局面，如何提升油田核心竞争实力，不断提升油田生产经营效益，成为油田最为关注的问题，加强工程项目内部控制则为油田提供了一个强有力的保证。

1.内部控制的概念

内部控制是由企业董事会、监事会、经理层和全体员工实施的、旨在实现控制目标的过程。内部控制的目标是合理保证企业经营管理合法合规、资产安全、财务报告及相关信息真实完整，提高经营效率和效果，促进企业实现发展战略。

工程项目内部控制是从项目的计划建设到竣工验收交付使用的全过程的控制。以专业管理制度为基础，以防范风险、有效监管为目的，通过全方位建立过程控制体系、描述关键控制点和以流程形式直观表达生产经营业务过程而形成的管理规范。

油田开发需要实施一系列的油田工程建设项目（以下简称：工程建设项目），来促进企业实现既定的发展战略目标。由于工程建设项目具有投资金额大、建设周期长、风险及不确定因素相对较多等特点，因此这些建设项目的优劣直接影响着企业的经济效益，关系着油田的生存和发展。在工程建设项目中实施有效的内部控制目标，就是确保油田实施的建设项目的投资、工期、质量达到预定目标，最终实现油田可持续发展的战略目标。

2.实施工程建设项目内部控制的意义

一是实施内部控制能提高工程管理活动效率。良好的内部控制系统，可以保障企业对工程建设项目的有效控制，为企业减少风险或损失。有效的内部控制是对各种管理方法的全面、全过程的有效控制。可提高工程项目进度，保证其质量和投资效率。

二是实施内部控制能避免违规造成的法律风险。良好的内部控制机制，可以确保国家相关法律、法规及制度在企业实施工程项目时得到有效的执行。合法合规的工程项目管理活动，可以避免因管理违规给企业带来的法律风险。

三是实施内部控制是保证工程建设项目控制效果的强有力手段。良好的内部控制机制，可以通过工程建设项目的预算控制、过程的监督和修正以及事后检查、汇总分析，从而有效地降低直接或间接成本的投入，提高投入产出比。

四是实施内部控制是搭建工程建设项目的沟通桥梁。良好的内部控制机制，可以使单位与部门、部门与部门之间及相关人员职责明确，分工到位，确保沟通渠道顺畅，从而确保项目计划的执行，提高项目运行效率。

五是实施内部控制可以保全企业财产。良好的内部控制系统可以堵塞工程建设项目漏洞，遏制企业内部的腐败，保证工程建设项目信息真实、合法、完整、规避经营管理中的风险，最终提高企业管理水平，增强市场竞争力，保证企业的可持续发展。

3.当前工程建设项目在内部控制存在的问题

近几年来，通过内查外审，发现在油田部分单位的工程建设项目中存在的问题较为突出，违规行为普遍存在，并且是屡查屡犯。具体问题表现在：

3.1个别单位未严格履行建设程序

一些单位把工程建设项目的可行性研究当做要投资的工具，只在资金数量上下功夫，不重视项目论证；在实施中发生重大方案调整时，也未按规定重新报审、报批；存在擅自扩大建设规模、提高建设标准、增加建设内容，以及无效、低效投入等问题。还有的单位不按规定要求进行开工前报批，在还没有进行施工图设计时，就盲目开工，有的项目竣工后长期不办理验收。

3.2规避招标投标，违规发包工程

在过去的年度审计报告中最突出的一条就是工程建设项目应招标未招标。依据国家法律规定，建设工程总承包施工单项合同估算价在200万元以上必须进行招标。个别单位却视而不见，公开规避。还有一些单位将一个工程拆分成几个工程，使其合同金额达不到招标的强制要求。还有的单位甚至将法律规定必须公开招标的项目改为邀请招标。

3.3合同管理制度不健全，权责不明确

结合对前几年的工程项目的内审外查，发现个别工程项目的合同未经法律事务方面的专业人员审核，合同未使用规范的标准文本，合同内容不规范，不细致、不全面。合同签订的时间、地点、内容，甚至金额都不明确。先施工后签合同的事情时有发生。

3.4工程设计变更不规范

个别单位以抢工期为名，未给设计单位充分合理的时间进行勘察、设计，致使施工图粗糙，导致实际施工过程中工程變更频繁。一些应由设计人员变更的内容，建设方和监理方以现场联络单或实物点交的方式进行确认，有的变更金额甚至超出原设计预算分项的金额，如某井场道路，在完成设计规定的基层灰土厚度后，未经勘察设计、未经设计变更，建设方依据经验另外指令加深敷设基层灰土1米，超越了签证的权限，也大大的增加了工程造价。

3.5用监理替代内部控制

建设方委托监理后，疏于对工程建设项目的监督控制，或超权限替代监理单位履职。发生问题后相互推诿、职责不清，造成建设方内部控制缺位。

3.6存在未完项目提前估价结算的“预结工程”

前些年因总部计划下达较晚，为保证计划完成率，建设单位将当年未完成的工程项目，提前按合同额办理结算并转资。由于后期施工时发生变化，造成实际结算与预结项目不符。

4.原因分析

4.1法规意识淡薄，内部控制制度不落实endprint

未严格履行建设程序及规避招标投标的原因，主要是工程建设单位的法规意识淡薄，执行内部控制的力度不到位，再加上工程建设项目中还存在“传统做法”、“特事特办”、 “时间紧，任务重，为提高效率”等等事由。他们有意、无意的绕开了内部控制，没有将企业建立的内部控制程序，制定的制度手册，当成自我监管的自觉意识。法律法规意识淡薄，导致个别部门和相关人员，不能完全按照制度落实内部控制的要求。

提前“预结工程”，表面上企业按计划已完成投资，满足了考核，但实质也留下较大的隐患。一是造成“账实不符”，使经济数据不准确、不完整，财务核算失实；二是造成建设工程活动中的投资、工期、质量、安全、合同等控制目标的失控；三是易被不良从业人员，挪作他用或形成 “小金库、账外账”，给油田造成不良影响和损失。“预结工程”缺乏有效的风险评估和内部控制手段，容易造成项目实施的信息渠道不畅和缺乏有效的监管方法，导致内审、外查时企业承担的风险大大增加，极易被严肃问责。

4.2轻视控制活动，内部控制力量不扎实

工程设计变更不规范，研究其原因主要是对内部控制工作没有正确的认识，内部控制仅仅是停留在机构健全的层面，未能充分发挥其应有作用。油田内部控制流程中已明确规定，凡涉及结构安全及重大的变更，必须交由设计人员出具的设计变更单后方可实施。个别建设单位的现场管理人员，超审批权限及额度，违规签发工程变更单替代设计变更。

4.3缺乏事前、事中监督，内部测试流程不完善

产生上述所有问题在于内部控制监督部门采取事后监督的机制，全过程监督和其服务的功能没能得到充分发挥，从而造成了许多既成事实的问题无法整改的局面。油田已开展了在建项目跟踪审计及流程测试等事中监督措施。以内部控制单位开展的流程测试为例，目前仍存在样本选择不科学，各单位抽取样本随意，人为控制的因素多，发现样本有问题，也不上传的现象，测试流程尚需完善。

4.4权责不清，沟通不畅，统筹规划不系统

出现项目实施超投资，没有履行基本建设程序等情况的原因，主要是工程建设项目的计划实施相互沟通、协调、支持不够，存在“各管一摊”的现象。计划部门管投资落实及完成率，法律部门管合同签订，建设单位或项目部管建造过程，基建部门管程序及技术。一旦过程中发生较大变化或问题，各部门之间缺乏横向沟通，上级与下级间缺乏垂直沟通，以及沟通无效造成的。内部沟通不畅，必会造成工作秩序混乱，导致权利不清，责任不明。

5.完善工程建设项目内部控制的措施

5.1完善工程建设项目内部控制环境

一是完善并梳理相关内部控制制度。目前关于工程建设项目制度更新较快。我们要尽量将相关的控制点匹配上对应的法规，便于内部控制手册对照执行。

二是完善工程建设项目内部控制结构。工程建设项目的权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督，同时兼顾运营效率。要明确规定各种岗位的职责范围，明确涉及工程项目管理人员的责任和权限，逐步形成一整套自我制约和自动检查的岗位工作关系。

三是提高认识，增强内部控制意识。如重大变更要依照建设程序上报原计划审批部门审批后方可实施。应按权限设定工程变更签证权限，应由设计部门确认的，建设单位不得自行确认。现场变更签证也应一事一签，大额签证要报有权限的领导审签；再如先施工后签订合同的“倒签合同”这一问题要认真分析产生的原因。 例如有些抢修的工程，今年总部在编制2016年企业版内控手册时，采纳各个企业的建议，有四种特殊情况的，合同主办部门可在采取紧急措施后 30 日之内按规定完成合同的审核、审批、签署手续。这样就使内控实施细则不断完善。

5.2建立有效工程建设项目内部控制的风险评估

风险评估是企业及时识别、系统分析经营活动中与实现内部控制目标相关的风险，合理确定风险应对策略。内控部门应对“预结工程”进行识别和评估。前述工程项目未完就提前估价结算并转资，造成“账实不符”，使投资、进度等控制目标的失控，内控部门应进行风险评估，计划及财务部门应摸清家底，将其纳入管控体系。相关部门要跟进，内控及审计部门要做好监督。

5.3 建立信息沟通系统

工程建设项目内部控制各环节会产生大量的数据信息，管理好这些数据信息很重要，它不仅是外部监管法规的要求以及内部控制事后检查的重要证据，更是企业内部核算、分析和解决问题的依据。

工程建立项目内部控制的信息系统，可以极大地解决信息沟通不畅带来的负面影响。有效的信息系统使各部门、各单位的信息共享，也使管理能有机的结合起来。计划部门通过系统可以实时掌握项目动态，当发生重大变更按规定及时上报原审批部门审批。合同管理部门要及时掌握合同的履行情况，防止产生合同纠纷。基建部门要及时掌控质量，应对项目的工期以及基本建设程序履行进行实时控制。内控及审计监督要将事后监督推向事中监督，并加强服务。

通过工程项目内部控制的信息系统可以进行科学的抽样检查，可以更清楚地了解业务流程、重要风险、关键控制点以及存在的缺陷，有利于加强管理。

5.4制定权利、责任清单，严肃问责

屡查屡犯现象是工程建设项目内部控制执行过程中的顽疾，它严重影响到内部控制质量的提高和对风险的控制能力。同时屡查屡犯对控制的权威性形成挑战。若任其发展，会使违规人员更加无视规章制度的存在，从而影响到大家对整体制度的执行自觉性。规避招投标应查明原因，对以权谋私给企业带来损失的必须严肃问责。要摒弃为追责而追责的形式主义，制定有效的权利清单、责任清单，规范职责权限，编制责任清单，实现工程建设项目全过程科学化、制度化、透明化。

5.5建立系统的培训体系

内部控制实施最重要的一项工作就是培训。一是要端正态度，正确认识什么是内部控制，为什么要进行内部控制，从思想上重视内部控制。培训使全员都有内部控制的意识和责任。二是要明確培训制度、流程、授权和职责分工，加强实务指导，让每位员工都知道自己在内部控制中应该什么时候做什么，怎么做，做到什么程度，行使什么权利，完成得好或不好，肩负什么责任，承担什么后果。将内部控制真正融入到员工日常工作中。三是要提高内控检查人员工作能力，真正掌握内部控制实施技术、方法和工具，要知其然更要知其所以然，才能在现有基础上不断创新、发展。

总之，工程建设项目内部控制贯穿着工程从立项到竣工验收、交付使用一系列过程中的每个环节的方方面面。加强企业工程建设项目的内部控制对提高项目的管理水平、风险行为防范能力，提高企业经济效益，增强企业核心竞争能力，越来越显示出其不可替代的重要作用。

参考文献

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