农村集体土地流转法律问题研究

陈翰迪

摘 要：现如今，随着社会主义市场经济的不断深入发展，农村土地的价值逐步被人重视，随之而来的农村土地流转也开始变得频繁。农村集体土地流转有助于真正体现农村集体土地的价值，但是我国农村土地流转中存在许多不可忽视的问题，本文从问题入手，分析产生这些问题的原因，最后根据原因提出一系列的解决措施。

关键词：农村集体土地流转；农村集体土地产权归属；村委会权力监督

随着社会主义市场经济的深入推进发展，农村土地流转也渐渐进入人们的视野，但是由于种种方面的原因，农村土地流转中存在很多法律问题，故写此文，探究农村土地流转中的一些法律问题。

据农业部统计，截至2012年12月底，全国农村土地流转面积达2.7亿亩，已占家庭承包耕地面积的21.5%。

十八届三中全会明确提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。赋予农民承包经营权抵押、担保权能，是一个重大政策突破。农民对承包地拥有了完整的权能。虽然农村集体土地流转利国利民，也势在必行，但是具体现实操作中却存在许许多多的问题，这些问题的存在一方面阻碍着农村土地的流转，另一方面即使流转，土地的价值也难以真正的体现。

一、农村土地流转中存在的问题

（一）思想认识不到位

一是很多基层干部对农村土地流转并不重视，他们对土地流转的法律法规、政策、流程规范、限制条件等没有做到深入研究、大力宣传，认为土地流转与农村发展没有直接关系，造成土地流转缺乏监督管理。二是小农经济思想顽固存在。部分农民恋土情结深，认为务工经商收益虽大，但存在很大的风险，宁可低效率利用土地，也不愿意将手中的土地转让以获取利益，即使已经离开农村外出务工也不愿转出土地，担心在城里一旦失业在农村又没有土地作为最后的保障导致生活养老没保障。

（二）流转行为不规范

在土地流轉过程中，选择签订书面合同的农民极少，经调查仅占10%，口头协议大量存在，占总的合同的90%。未经发包方同意与管理部门备案公证，即使签订书面合同，也存在内容不规范、不完备，导致双方权利义务关系不明确，同时没有专人做合同管理的工作。部分业主以合同不规范为借口，遇到经营不善或其他经营问题时就撂下农民、违约逃债，或未经有关行政部门审批同意，擅自改变土地用途用以非农营利建设。

（三）规模流转难度大

农村中高学历，能力强的劳动力为了改善生活条件纷纷选择离开农村外出经商务工，剩下的劳动力大多仍进行农业生产，依靠承包地收入维持基本生活。许多业主都希望能够租赁集中成片的土地，但每个农民的想法不同，目标也不同，往往不能想到一起去，就增加了大规模转让土地的难度，影响大型农业项目的实施。

二、农村集体土地流转中存在问题的原因

（一）相关法律规范不明确

法律对农村集体土地流转的相关规定不是很明确，并没有专门的法律授权农民转让土地使用权并规定转让时的程序。

虽然我国宪法很明确得规定农村集体土地可以依照法律流转，但是《土地管理法》确并没有严格依照宪法精神，而是规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，这样的上下位法律不相符合的情况实际导致了现实生活中农村集体土地流转时的许多困难，导致具体流转时法律模糊，界定不清，时转让工作无法可依。

（二）村集体所有权实际上被村委会取代

农村土地所有者组织也就是村集体实体长期虚化，农民很难有途径发表自己的心声想法，取而代之的村委会的权力过大，实际上取代了村农民集体的所有权与决定权。

《土地管理法》第十条：农民集体所有的土地依法属于村集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；由乡（镇）农村集体经济组织所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营，管理。制约农村土地流转的最大的制度障碍是权属不清。

（三）土地流转管理不规范

农村土地流转的规范管理不到位，导致很多流转没有在法律规定下进行，致使土地流转市场的无法可依或者有法不依，土地流转缺乏专门的监督管理。

农村土地要顺利得进行流转，就必须要在之前就有个很好的规划管理，只有明确每一块土地的位置，大小，土地特性，土地用途等等数据，才能在流转时做到心中有数，才能便于流转后的管理。然而，目前很多农村没有专门的规划或者即使有规划，也停留在纸上，没有付诸实际，与实际情况差距较大，难以确定可流转的土地。

三、如何解决农村土地流转中的问题

想要解决一个问题，必须抓住问题的核心，然后对症下药，从根源上彻底解决这个问题。目前，面对农村集体土地出现的种种严重问题，我认为：想要彻底解决农村土地流转问题，必须从法律上确定农民集体的土地所有权，明确农民个人与农民集体的关系，规范转让程序，赋予农民土地所有权遭侵犯时的诉权，完善对于村委会权力的监督机制与反腐败法律的规制。

（一）确立农民集体对农村集体土地的完整所有权

要让农民集体实际上真正享有对农村集体土地拥有占有、使用、收益、处分的所有权权能，以及特殊情况下被征收时的公平交易权，使农民集体真正成为宪法上规定的集体土地所有权人的地位。只有这样做，才符合宪法精神，符合宪法赋予村民的权利，这不仅有利于稳定既存的社会关系，防止一些强势群体基于利益侵犯处于弱势地位的农民的权利，而且这样可以加强农民对于土地的主人翁的意识，有利于农民爱惜土地，保护宝贵的有限的耕地资源。

（二）明确农民个人与农民集体的关系

确立了农民集体所有权之后，农民个人和所有权的关系缺乏法律清晰明确的规定，这不能不说是一个很大的漏洞。规定了农民集体享有土地所有权，但未规定农民个人如何通过集体维护自己的土地利益，这样的规定是名存实亡，不能起到维护农民利益的本身目的的。针对这样的问题，我觉得我们可以在现代公司产权制度中找到一个较为合理的思路，那就是股份公司制。

（三）规范土地转让程序

全民所有制与集体所有制是我国所有制度的两个重要制度，且同样重要，也就是说，城市土地与农村土地除了所有权人不同，其法律地位应无本质的区别，如果人为制造地位上的差异，实际上造成了农村土地流转的很多不平等。

目前的情况是，国家垄断了土地一级转让市场，农村集体土地的转让，必须先将土地卖给国家，然后又由国家定价，并以使用权转让的方式卖给开发商，或用于其它经营、建设。国家在转让合同中起决定性作用，取代了原本应该是所有权人的农民集体，农民集体相反很难有自己的想法。

（四）完善对于村委会委员权力的监督机制与反腐败法律的规制

村委会委员在农村土地流转中因为缺少监督和法律的规制，往往会肆无忌惮的利用职权通过土地流转获利，现实中也只能靠其自律来约束，这是远远不够的，所以必须建立对于村委会委员的监督机制以及一系列反腐败法律的制定来对其真正的约束。要坚决贯彻党中央的八项规定和江苏省委的十项规定，完善村民的信访举报制度，疏通通道，以实现全社会的监督管理。要建议一套完备的以上级行政机关监督，村委会自我监督，村民监督相统一，相结合的监督体系，使腐败行为得到遏制，使农民的利益得到保护。

四、总结

土地是农村与农民的生活之本，土地政策特别是土地流转政策的成果与否直接关乎农村经济的发展和农民生活的质量。现阶段我国处于城镇化高速发展，城乡差距呈扩大趋势，城乡二元结构现象严重。我们只有更加加快农村经济转型，促进农村经济发展，才能建设更有质量的小康社会，才能真正实现中华民族伟大复兴的中国梦。

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