论检察机关提起民事公益诉讼的谦抑性

陈霞

摘 要：检察机关虽然享有民事公益诉讼原告资格，但是一方面，公民的诉权应当得到优先保障与实现；另一方面，检查监督具有单向性与有限性，而且检察机关提起公益诉讼会造成原有诉讼结构的破坏。所以，检察机关提起民事公益诉讼时要遵循谦抑性原则，这种谦抑性可以分为实质谦抑性与形式谦抑性。为了保持检察机关提起民事公益诉讼的谦抑性，应严格把握民事公益訴讼的受案范围问题，并设置检察建议前置程序。而且，诉讼进程中需贯彻平等与辩论原则，从而推进诉讼结构的合理化运行。另外，还要设置相应的救济程序，规范检察监督权的行使。

关键词：检察机关；民事公益诉讼；谦抑性

一、检察权谦抑性的含义

笔者认为，检察权的谦抑性可以分为实质谦抑性与形式谦抑性。实质层面的谦抑性，主要指检察权的行使必须要遵从合法性、适当与均衡原则以及权责统一；形式层面的谦抑性主要指检察权的行使要高效便民、诚实守信、并落实程序正义。例如，检察机关中存在利害关系的相关工作人员要主动回避等，从而保障检察机关参与民事公益诉讼的整个机制的公平公正。

二、民事公益诉讼中检察权遵循谦抑性的必要性

2012年修改的《民事诉讼法》创设了公益诉讼制度，虽然检察机关在解决敏感、疑难的民事公益诉讼问题方面具有优势，但是笔者认为，检察机关提起民事公益诉讼的权力需要慎重行使。

1.公民诉权得到极大保障的域外经验

域外公益诉讼制度设计时，对于起诉主体采取的是比较宽泛的方式。美国的公益诉讼鼓励民众的能动作用；德国的“民众诉讼”，亦属于公益诉讼的范畴；新《民事诉讼法司法解释》第284条突破了直接利害关系的规定。公益诉讼原告资格的主要考量因素是特定主体能否适当履行职责以及滥诉的风险。因为担心公民滥诉问题，而限制普通民众的原告资格，这是一种讳疾忌医的做法。

2.检察监督具有单向性和有限性

在我国，检察机关作为法律监督机关，其有权提起公益诉讼。但是这种法律监督具有单向性，本身容易扩张和泛滥，所以其本身的特点决定了检察机关提起公益诉讼时应当保持克制与理性。同时，检察监督作为诉讼活动监督形式中的一种并非万能，因此要全面、理性、辩证地认识诉讼监督的功能和作用。

三、民事公益诉讼中谦抑型检察权的构建

1.受案范围

笔者建议采取概括式和列举式并用的方法来规定民事公益诉讼的受案范围问题：

（1）案件中公共利益受到侵犯或者面临威胁。公共利益的界定一直饱受争议，笔者认为一个不确定数目的大多数人的利益即为公共利益。

（2）现有的法律制度等相关规定无法实现权利的救济与保护。

（3）考虑权利救济的系统性与经济性，已有其他法律救济途径的案件应该被排除在外。虽然目前我国法律仅明确列明环境公益诉讼和消费者权益公益诉讼，而其他公益诉讼类型并未列出，在法律条文中仅用一个“等”字概括。随着公益诉讼实践的不断开展，受关注的典型公益诉讼类型应该得到补充和完善，例如国有资产流失、知识产权滥用、就业歧视、市场垄断等类型。

2.程序启动

检察机关在提起民事公益诉讼时要保持谦抑性。现行规定下，一方面，当有关社会组织团体提起具体的民事公益诉讼时，检察机关便无需再提起。若有关社会组织团体申请检察机关提起具体的民事公益诉讼时，检察机关可履行督促起诉与支持起诉之职能。例如环境公益诉讼中，某环保组织欲提起诉讼而证据收集困难，检察机关可以提供物质、专业技能等方面帮助，也可以通过向法院发出“支持起诉意见书”，这也是民事法律关系私法属性和法律监督机关内在属性的具体体现。新《民诉法司法解释》第286条规定了与行政保护程序相衔接的措施，笔者认为还应当增加一个检察建议前置程序。所以，当有关社会组织团体未提起民事公益诉讼而检察机关在提出检察建议后相关单位、组织或人员仍然拒绝纠正的，检察机关可主动提起民事公益诉讼，毕竟检察权的谦抑性并不等于其不作为。

3.诉讼进行

参诉进程中，诉讼法律关系中的两造应当奉行平等原则，不仅要实现程序意义上的双方对等，更要在实体上保证双方均享有相应的当事人的诉讼权利并承担相应的诉讼义务。例如规范环境民事公益诉讼中的鉴定规则，建立专门的环境损害鉴定评估机构，保证鉴定机构的独立性，从而提供客观公正的鉴定结论。除平等原则外，辩论原则也是非常重要的一个内容。即便是在检察机关作为原告的民事公益诉讼中，也应当保证被告的陈述申辩权。

虽然新《民诉法司法解释》第286条规定，公益诉讼案件当事人可以和解，人民法院可以调解。但是，检察机关作为国家利益和社会利益的代表，并非实体权利的享有者，因而对于诉讼所保护的利益不具有完全的实体处分权。所以，笔者认为，在检察机关作为民事公益诉讼的原告案件中，被告没有进行实际有效的补救前或者辩论终结后，法院应当不允许检察机关撤回起诉。同理，在具体的结案方式上，也不允许调解以及和解。

4.救济程序

民事公益诉讼中原告主体资格的扩大，可能会滋生滥诉的现象。为了防止滥诉，相应的制约与惩罚机制必不可少，这也是现代程序法治的应有之义。社会组织团体滥诉的，则应当从其财产中收缴相应的罚金。若构成犯罪，则应当追求其法律责任。社会团体或组织滥诉的，还要追求其主要负责人的法律责任。

对于检查机关怠于行使公益诉讼权，该如何救济？笔者认为，参照《人民检察院刑事诉讼规则》第134条的相关规定，若检查机关决定不予提起民事公益诉讼的，则应当制作通知书，写明理由并送达申请人。若申请人不服，则可以在收到通知书以后十日内申请复议。人民检察院的控告申诉检察部门应当在收到复议申请的三十日以内作出复议决定。

参考文献：

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