事业单位实施内部控制存在的问题与对策

2017-06-19河北丰宁千松坝林场郭建国

财经界(学术版) 2017年5期

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事业单位实施内部控制存在的问题与对策

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《行政事业单位内部控制规范》于2014年1月1日在全国执行，2015年财政部下发《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》，均要求行政事业单位建立并有效实施内部控制。但实际状况是此项制度并未得到真正执行。本文结合单位内部控制实际状况，挖掘原因，提出对策，对内部控制评价模式选择进行了阐述，并揭示了实践中应关注的高风险点。

行政事业单位内部控制问题对策

一、内控制度实施的现状与问题

长期以来，行政事业单位（以下简称单位）不太注重对经济活动的管理，表现出简单粗放，各项制度分散不系统，业务活动与预算、会计核算、资产管理相互脱节等特点。单靠外部监督如纪委、审计等部门，一方面形成事后监督，不利于从根本上解决问题。另一方面增加了政府运行成本。这给单位实现目标和长远发展以至建设高效、法制、服务、廉洁政府造成了障碍。为此国家借鉴《企业内部控制规范》出台了《行政事业单位内部控制规范》（以下简称《内控规范》），目的是从根本上规范业务运行，提高内部管理水平和工作效率，加强腐败风险防控，推进依法治国。目前看，各单位特别是基层仍未建立起行之有效的内部控制制度。具体问题为：

(一)各单位对内部控制不了解

内部控制最早起源于18世纪工业革命以后一些经济组织摸索出来的组织、调节、制约、检查的内部牵制。1992年9月，美国委员会下属的会计学会等组织正式提出《内部控制——整体框架》，至今经历了6个发展阶段。1997年，中国注册会计师协会颁布了《内部控制和审计风险》，首次在国内提出了内部控制概念。这一制度在企业界的上市公司中为大家熟知，但在单位中还很陌生，普遍没有内控的概念和观念。加之人员知识老化，领导和职工不甚熟悉。

(二)单位的经济活动行政性较强

由于单位传统的固化思维，内控的建立主要依赖领导重视。有些人认为不用内部控制也能完成工作；一部分人认为，内部控制是财会部门的事，与别人无关；或者认为这与实际工作没什么具体联系；或者对经济活动不善于、疏于管理；或限于专业能力不足无力实施。从而造成内部控制不能落到实处。

(三)地方未出台操作性强的指导性文件

《内控规范》属于法规层面，据此应分级制定更细化的规范文件。特别是内控评价与监督的内容尚不丰富。

(四)对《内控规范》执行的监督不到位

现阶段企业的内部控制已深入人心，董事会、监事会、经理层均参与其中，并且有外部监督主体，如证监会、注册会计师、社会公众等。而单位内部控制的管理由财政部门负责，尚未形成全方位、立体的监督管理体系。

二、实践中的对策

(一)落实管理责任，加强业务培训

各级政府部门负责本地区内部控制制度的建立与执行，单位负责人具体负责本单位内部控制的建立和有效实施，应将此项工作纳入依法治国和地方考核问责范畴。同时对相关人员，包括单位负责人、内控的牵头部门、其他相关负责人进行系统全面的培训，形成强有力的工作氛围。

(二)做好顶层系统化设计，做到“四个结合”

由于《内控规范》对政府提升治理水平、预防腐败有着重要作用，是依法治国的一部分，因此要做到以下结合。一是与组织人事考核、单位目标考核相结合。在内控建立的初级阶段，将内部控制是否建立和有效实施作为一项重要内容纳入考核范围，将考核结果作为领导班子是否尽责履职的评价标准。要在考核组成员中安排熟悉内控的人员，或进行专项考评。二是严格落实内部控制与审计检查相结合的工作机制。三是与反腐倡廉、规范权力运行相结合，将内控制度作为反腐和规范权力运行制度建设的重要内容。四是将内控制度建立与其他制度清理整合相结合，形成全面、系统、相互衔接的制度体系。

(三)明确内控评价模式，评价指标设计上引入“平衡计分卡”思想

内控评价模式主要解决评价的依据、内容、范围、指标、方法等问题。《内控规范》中并未规定内部控制评价模式和方法，因此理论界多有讨论，主要有三种观点:第一种是以目标导向模式为依据进行评价。第二种是以控制要素为依据进行评价。第三种是对上述两种进行整合，即整合观评价思路。我赞同第三种观点，思路如图1。

图1简单说明了整合观下的内部控制评价思路，即采取双向评价，将目标导向评价作为外围，侧重于满足外部监督。单位层面和业务层面评价作为中心，侧重于内部管理的完善。对中心的评价要严格以《内控规范》相应内容为依据，对外围的评价采用指标与定性相结合的方法，同时将外围与中心相互核对、相互印证，以确定内控制度是否建立并有效实施，一旦在外围或中心发现问题，依据问题重要程度确定内控是否有效。

图1 内部控制评价模式思路

整合观的评价模式有如下优点：一是将内控目标导向评价模式与内控要素评价模式结合，达到了既满足外部监督又完善了内部管理的平衡。二是在使用上达到了可操作性与客观性的平衡。三是将单位层面与业务层面同时评价，体现了宏观管理与微观过程的平衡。

“平衡计分卡”是采用多重指标、多个角度或层面对考核评价对象进行考评的一种系统化方法，其来源于1992年哈佛商学院罗伯特·卡普兰教授和大卫·诺顿首次发表的平衡计分卡文章。它的灵魂在于各种考核指标的平衡和关键指标的突出，具有绩效评价和战略实施双重功能。单位应借鉴平衡计分卡的平衡思想，在具体指标设计中注重当前与长远的关系、定性与定量的关系、动态与静态的关系、财务与非财务关系、建立与运行的关系、目标与机制的关系等，如人力资源因素、公共产品提供的数量和质量，内控机构和内控流程等。