排污权有偿使用和交易在城市黑臭河道治理上的法律支撑研究

摘 要：国务院颁发“水十条”，提出加强城市河道污染的治理，而排污权有偿使用和交易制度作为推动治污减排的有效举措，被各级政府作为工作重点并在城市黑臭河道治理中加以运用。但实践中却存在配套立法缺乏针对性、机构设置缺乏衔接性、管理范围缺乏统一性、企业积极性有待进一步加强等弊端，鉴于此，在法律层面应从加强宣传、加大政策扶持力度、完善配套立法及机构设置四个方面进行改进，以促进治污减排效益的发挥。

关键词：排污权；有偿使用和交易；城市黑臭河道；治理

“十二五”期间，国家开始鼓励利用市场机制来进行水污染防治，“十三五”期间，国务院颁发“水十条”，将城市黑臭河道治理作为水污染的典型，提出在全国范围内建立健全排污权有偿使用和交易制度，并加强其在城市黑臭河道治理上的运用，以此推动“节能减排、绿色发展”的政策落实。法律作为上层建筑，对于切实保障排污权有偿使用和交易在城市黑臭河道治理上的运用具有重要的指导意义。基于此，结合社会热点和专业特色，我们通过阅读大量新闻报道、法条及走访相关政府部门、牧场、企业、工厂，在了解排污权有偿使用和交易在南京市黑臭河道治理中运用情况的基础上，探析其在法律层面存在的障碍，提出改善建议。

一、概念厘定

“排污权有偿使用与交易”常与“排污许可”、“排污收费”一同出现，容易产生混淆，因而在介绍调研情况前，笔者认为有必要对三者的概念进行厘定和区分，以加深读者对调研结果的理解。根据《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》、《江苏省排污许可证发放管理办法（试行）》、《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》的相关解释：

“排污许可”指排放污染物须经政府许可。排污单位未取得排污许可证的，不得排放污染物；持有排污许可证的排污单位，必须按照许可证规定排放污染物。江苏省排污许可证分为A类和B类两种。重点排污单位申领A类排污许可证，进行污染物排放浓度和总量的双重控制；一般排污单位则申领B类排污许可证，只对污染物排放浓度进行控制。

“排污收费”指环境恢复价格，是污染物对环境造成破坏后，污染者对环境损失的补偿。

“排污权有偿使用和交易”指在“总量控制”的前提下，政府将排污权有偿出让给排污者，允许排污者在市场上进行排污权指标的购买、出让、回购、租赁，主要包括排污权的初始分配和出让受让两个阶段。排污权的初始分配被称为一级市场。在此过程中，主要由排污单位根据需求进行排污权有偿使用的申报，政府综合考量区（流）域、主要行业需求及主要污染物排放总量控制的要求，确定排污权配给份额，发放A类排污许可证，允许排污单位在规定范围内合法排污。排污权的出让受让被称为二级市场，即在排污单位有富余排污指标、其他排污单位有额外排污指标需求时，通过公开竞价、协议转让、采用拍卖、招投标等国家法律法规规定的交易方式，利用市场化机制进行排污权的二次分配，并通过申请、变更排污许可证对新的排污分配结果予以确认。两级市场皆是排污权有偿使用的表现，其中二级市场更是排污权交易的集中体现。排污权的初始分配与出让受让的具体操作流程如下：

资料来源：根据南京市人民政府2015年1月5日印发的《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》

資料来源：根据南京市公共资源交易中心2015年3月4日印发的《南京市主要污染物排污权交易操作规则》

通过上文介绍不难看出，“排污权有偿使用和交易”、“排污收费”的本质是通过经济手段对排污行为予以规范，而“排污许可”则是通过行政手段对排污范围进行确认，是界定排污行为合法性与否的标准。在排污许可允许范围内进行的排污合法有效，由“排污权有偿使用和交易”进行规制；超出排污许可范围排放污染物属违法排污，按“排污收费”标准进行处罚。

本文着眼于“排污权有偿使用和交易”在城市黑臭河道治理上的法律支撑研究，以“排污权有偿使用和交易”、“城市黑臭河道治理”及其“法律支撑”为主要研究对象，但由于“排污权有偿使用和交易”与“排污许可”相辅相成，“排污权有偿使用和交易”离不开排污许可证这一法律保障形式，因而在进行研究时将辅之以“排污许可”的适当探讨。

二、排污交易制度在南京市黑臭河道治理上运用的基本情况

（一）政策及计划、规划中的规定情况

南京市人民政府在2016年2月15日印发的《南京市水污染防治行动计划》第十八款“整治城市黑臭水体”中指出，需“建立长效的治理及保洁制度，全面改善水体水生态状况”，而后在2016年黑臭河道治理工作开展中将“排污权有偿使用和交易”列为长效治理及保洁的重要举措，在黑臭河道治理工作的相关规范性文件、计划、规划中加以确定，主要体现在：

（1）在《2016年全市黑臭河道整治工作实施方案》第三项基本原则“建管并施，重在管理”中指出“注重加强河道、水体的管护，严控各种有损河道健康的行为，全面实施排水、排污许可”，以推进排污交易的有偿使用和交易。

（2）在《2016年全市黑臭河道整治工作实施方案》第四项强调“推行许可制度，创新管理举措。各区要加强排水、排污许可宣传，监督排水、排污单位依法申领排水、排污许可证，并按规定达标排放”的管理手段。

（3）在《2016年全市黑臭河道整治工作实施方案》第五项实施步骤中要求2016年1月初—3月底将“全面落实排水、排污许可管理、排污权有偿使用与交易”作为第一阶段的重点任务之一。

（4）2016年春节后上班第一天召开的南京市委常委会和市政府常务会议中，市长廖瑞林带队检查全市部分河道整治工作，并明确指出“强化排污排水许可，推行排污权有偿使用和交易，也都成为治理黑臭河工作的重中之重”。

（二）实践中的运用情况

在加强黑臭河道整治工作的同时，南京市政府积极推进排污权有偿使用与交易的进程。

2015年12月24日南京首次排污权交易在市公共资源交易中心举行，共有17家企业参加，供不应求。交易中出让化学需氧量、氨氮等两项主要水污染物160吨、10吨，成交比例全部为100%。南京钛白化工有限责任公司以1500元年每吨的价格“抢到”12.86吨的使用权。

2016年2月3日交易中心以网络竞价方式成功举办了排污权出让竞价会，9家符合条件的企业向交易中心提交报名申请，其中化学需氧量申请企业6家，氮氧化物申请企业5家，共组织了15场网络竞价，均实现了较好的效应。

2016年3月政府再次进行排污权出让，具体交易仍在进行之中。

据市环保局介绍，考虑到排污权交易启动之初不会有企业出租、出售排污权，环保部门在核定初始排污权时，预留了一部分排污指标，放到排污权交易平台，一开始主要由企业从政府手中购买排污权，由政府牵头到企业自主交易，将以循序渐进的方法在南京全面执行排污权有偿使用制度。

而值得注意的是，在排污权有偿使用和交易受到排污单位极大青睐并加以推广的基础上，缺仍有大部分河道的黑臭问题尚未得到解决，在刚过去的“省考”中，友谊河等57条黑臭河流未通过考核。可见排污交易和有偿使用制度在城市黑臭河道治理工作中的治污减排效益仍未真正发挥。

三、排污权有偿使用和交易在南京市黑臭河道治理上运用时存在的障碍

调研发现，以下几点原因导致了“排污权有偿使用和交易”与黑臭河道治理效果的脱节：

（一）配套立法缺乏针对性

目前，南京市排污权有偿使用和交易主要由五大法律文件进行规范。

（1）排污权有偿使用和交易的由2015年1月5日南京市人民政府颁发的《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》进行统筹；

（2）排污申报及审核材料主要由2014年12月13日南京市环境保护局办公室颁发的《南京市排污申报及审核有关事项的通知》进行规范；

（3）排污权的分配由2015年10月10日江苏省环境保护厅办公室印发的《江苏省排污许可证发放管理办法（试行）》进行规范；

（4）排污交易方法由2015年3月4日南京市公共资源交易中心颁发的《南京市主要污染物排污权交易操作规则》进行规范；

（5）其收费问题由2015年2月16日南京市物价局、南京市财政局、南京市环境保护局印发的 《关于排污权有偿使用与交易收费问题的通知》解决；

其中，收费办法及申报办法属于程序性问题，在此不做探讨。而在其他三大实体性法律规范中，排污权有偿使用和交易作为黑臭河道治理配套措施的特性并未得到体现。例如《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》第四条提出“分配初始排污权和组织排污权交易必须符合区（流）域和主要行业污染物排放总量控制要求”，即要求在进行排污总量控制时应以行政区域或流域（江苏省内仅指太湖流域）为划分标准，此规定具有污染防治的普遍适用性，却显然忽视了对河道中水污染物排放的限制，“顾此失彼”的决策方案直接导致区域间水污染情况整体改善，而部分河道污染却愈发严重，难以根治。

（二）机构设置缺乏衔接性

南京市排污权有偿使用和交易主要由公共资源交易中心及环境保护局管理，交易中心负责提供场所、信息、咨询、见证、资金结算等服务，而市环境保护行政主管部门负责监管和投诉的处理。

在南京市黑臭河道整治工作的管理上，则设市区两级整治指挥机构。市级“全市黑臭河道整治工作指挥部”负责统领和监督，而区长组成区级工作指挥部，负责统筹各个河湖长，完善“河长制”办公室。具体机构设置如下：

资料来源：依据南京市人民政府印发的《2016年全市黑臭河道整治工作实施方案》

资料来源： 依据南京市六合区颁布的《区政府关于成立河道管理“河长制”办公室及明确成员单位职责的通知》

由上图不难发现，目前南京市排污权有偿使用和交易主要由市一级交易中心执行，而黑臭河道治理则主要由区一级相关主管部门落实，市环保局主要扮演“督管者”的角色。但据环保局相关工作人员能介绍，在具体事务的处理上两者尚处于割裂状态，各管各的，很少交流。环保局在進行工作规划时也很少考虑将二者切实地结合起来。

组织保障的缺失不免导致排污权有偿使用和交易与黑臭河道治理工作在实践中的分离，难以达到实施排污权有偿使用和交易以整治黑臭河道的目的。

（三）管理范围缺乏统一性

从宏观层面看，排污权有偿使用和交易重点管制区域与黑臭河道集中治理区域相分离。根据《2015年南京市重点排污单位名录》，市政府排污许可和有偿使用的对象集中在栖霞区、化工园区、江宁区、雨花台区，而根据《南京市建成区黑臭水体基础信息一览表》黑臭河道治理的集中区应为秦淮区、栖霞区、鼓楼区、建邺区。二者工作重点交错面较小，也难怪排污权有偿使用和交易制度不能在城市黑臭河道治理上发挥重要效益。

从微观层面看，生活污水、生产污水、工业废水直排入河是形成黑臭河道的主要原因，而排污权有偿使用和交易的目的则是加强对生活污水、工业废水排放行为的管制，从而促进城市黑臭河道的治理进程，而目前排污权有偿使用和交易的适用主体却远小于上述范围。例如种植业、非规模化畜禽养殖场产生的污染物（如带农药的废水等）属于生产废水之一，《江苏省排污许可证发放管理办法（试行）》却将其排除在外。另外，纳入排污权有偿使用和交易范围的污染源主要有工业源、农业源、集中式污水处理厂，而根据《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》，2015年7月起尚开始对工业排污单位开展排污权有偿使用，其他排污单位排污权有偿使用和交易尚未执行。目前南京市排污权有偿使用和交易在黑臭河道治理的运用上，呈现出抓了主要矛盾而忽视次要矛盾的特点。

（四）企业积极性有待加强

“排污权有偿使用和交易”的本质是利用市场化机制调动社会力量参与水污染治理，总体而言逐步推行排污权有偿使用和交易后，排污权单位参与减排的积极性有所提高，但仍有待进一步加强。体现在：调研中，75.5%的调查对象表示大力支持此项政策。其中26%的企业的排污指标没有富余，20%的企业比较紧缺，49%的企业略微紧凑，但在需要新增排污指标时，63%的排污单位却更愿意选择向政府申请，11%的单位选择与其他企业交易，由此可以看出，目前企业参与排污权有偿使用与交易的被动性较高，二级市场的活力尚未充分调动。主要原因有：

企业对“排污权有偿使用和交易”政策的认识度不够。调研中有58.5%的企业工作人员甚至企业负责人表示仅仅知道这项政策，对具体内容并不了解；11.5%的人表示完全没听说过。政策宣传不到位，何谈令排污单位知晓其利弊并积极参与。

守法成本高于违法成本。排污权有偿使用应缴纳相应的排污费。调查发现，49%的企业反对新污染源排污权价位高于旧污染源排污权交易，认为增加了自己的成本；47%的企业认为交易中心收取的服务费过高，甚至有14%的企业认为缴纳服务费时不合理行为；22.5%的企业认为政府对排污权的定价略高。此外，企业还需准备大量资金用以维护清洁设备，成本过高。而一旦超标排污，虽有“按日计罚”等严格的懲处措施，但似乎只要在限期内缴费，其违法成本远低于守法成本。由此，企业参与排污权有偿使用和交易的积极性大打折扣。

四、法律保障排污权有偿使用和交易在黑臭河道治理中运用的建议

法律保障排污权有偿使用和交易在黑臭河道治理中运用应当从加强排污权有偿使用和交易在城市黑臭河道治理上的针对性适用、改进排污权有偿使用和交易制度本身的不足两方面入手，在政策及法律规制方面加以改进：

（一）政策向建议

（1）完善机构设置，加强两者管理部门间的沟通协作。以市环保局为纽带，一方面在制定工作计划时加强排污权有偿使用和交易制度在城市黑臭河道治理工作中的运用。另一方面，以完善“河长制”办公室为抓手，在人员安排上将二者有效结合。同时构建定期会议制、定期汇报制，加强交易中心与河湖长的沟通交流。

（2）加强优惠政策扶持力度以调动企业积极性。在排污交易时，对于鼓励同河道沿岸企业间的交易予以一定的政策优惠。在加大违法排污行为处罚力度的同时，应加强对治污减排“领跑者”的政策补贴，如予以清洁设备运营的资金补助、提高排污交易的折扣。另外，降低新污染源定价、交易中心服务费等等，以此降低守法成本，激发排污单位参与治理的积极性。

（3）加大排污权有偿使用和交易的宣传力度。通过线上媒体报道、微信公众号、官方网页等渠道，加大宣传力度，帮助排污单位、排污个人理解排污权相关制度的区别，了解其利弊，增强其“节能减排”意识。

（二）法律向建议

完善配套立法，加强排污权有偿使用和交易的针对性。以《水污染防治法》、《南京市主要污染物排污权有偿使用和交易管理办法》、《南京市排污许可证发放管理办法》等法律、规范性文件的修订和出台为契机，建议在排污许可及交易过程中加强“排污权有偿使用和交易制度”在城市黑臭河道治理上的针对性适用，具体表现在：扩大排污许可及交易的主体范围，将农业源企业、非规模化畜禽养殖场等纳入管理范围中，实现管理范围的对接；在排污总量分配及许可证颁发时，以城市河道为标准进行划分，合理控制建成区内各条河道的排污量；在排污交易时，鼓励同河道沿岸企业间的交易。

作者简介：

叶镕蓉（1995.1.27～ ），女，籍贯：江苏省无锡市，最高学历：本科在读，研究方向：环境法学，法学院2013级本科生。