依法治权：党领导社会主义法治建设的正式破题

2017-06-19彭先兵

天津行政学院学报 2017年3期

摘要：中国共产党政治权威是社会主义法治建设的根本保证，但流弊数千年的权大于法的思想和行为严重阻滞了中国的法治建设。习近平提出“把权力关进制度的笼子里”，其核心要义是实现依法治权，抓住了法治建设的关键。中国特色社会主义法治建设已正式破题，既要依法治党，党必须在宪法和法律范围内活动；又要人权入宪，倡导内含法治的社会主义核心价值观；还要启动顶层设计法治体系和国家监察体制改革，为全面依法治国夯实体制基础。

关键词：法治建设；依法治权；依法治党；国家监察体制改革；社会主义核心价值观

中图分类号：D912.1 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2017）03-0070-07

引言

依法治权是人类探索出的现代政治文明的核心。全面依法治国的关键是全面依法治权，正如习近平所说：“把权力关进制度的笼子里。”这句话的核心要义是实现依法治权。本文在此意义上将法治建设理解为“把权力关进制度的笼子里”，使之纳入法治轨道，本着法治精神运行的过程，其对应面则是实现权利保障法治化的过程。一般来说，特权、擅权、滥权都是超越法律的非法权力，“就是政治上经济上在法律和制度之外的权利”[1]（p.332），它们与自由、平等、公正、法治的社会主义核心价值观格格不入。依法治权是以法治预防和反对特权，这是人类能够发现和实践得最不坏的制度安排与治理模式，是人类文明进步的基本经验[2]。邓小平认为：要靠法制，搞法制靠得住些[3]（p.379）。因此，中国共产党正在加快推进法治建设。然而，海内外有些人为了达到搞乱人心、否定党的领导和社会主义制度的目的，故意把党的领导和法治对立起来，宣扬两者不能兼容。其实，理论和实践都能证明，作为政治权威的党的领导与法治权威是辩证统一的关系[4]。从世界范围看，政治慢慢权威化并形成治理或领导核心合乎规律，社会主义国家在民主革命、后发赶超和发展转型中需要政治权威。从中国国情看，古代中国形成了重政治权威的强大传统，近代中国因政治权威崩溃或缺乏合法性而导致民主法治梦的破灭，中国共产党是近代百年革命产生的最高政治权威，是当代中国法治建设“直接碰到的、既定的、从过去继承下来的条件”[5]（p.585）。中国的社会主义法治建设不是绕开党的领导，而是改善党的领导。然而，中国也有长期的官本位文化，助长着权力拜物教[6]。虽然党从成立伊始就以消灭异化的权力为己任，但在消灭反动统治者的特权后，权大于法、法律只是手段的逆法治思維又在党的干部队伍中滋生，特权和腐败屡禁不绝。如今政学两界已达成共识，运动式反腐难以实现标本兼治，反特权、反腐败必须走法治道路。尽管社会主义法治一波三折，但十八大之后，以习近平同志为核心的党中央“把权力关进制度的笼子里”所取得的突破性进展，表明党领导的社会主义法治建设已正式破题。

一、依法治党，党必须在宪法和法律范围内活动

依法治国的关键是依法治权，而依法治权的关键是依法治党。中国是在苏联的帮助和指导下进行革命和建国的，历史上形成了与苏联一样高度集权的党政体制，未能避免苏联出现过的个人崇拜、专权独断等重大问题，甚至出现了比苏联还严重的破坏法制的现象。在“文革”期间，家长制作风盛行，领导职务终身制，民主与法制遭到巨大破坏，人民权利受到损害。“文革”结束后，从总结历史教训开始，我们党把特权问题同封建主义残余影响和领导体制的弊端联系起来进行批判，为改革开放探索以依法治党为抓手推进法制建设奠定了理论基础。以邓小平同志为核心的党中央深刻认识到：搞特权、特殊化是封建主义残余影响尚未肃清的表现。特权现象有时受到限制、批评和打击，有时又重新滋长[1]（p.332），不受约束的特权还被一部分党的组织所默认[7]。

我国领导体制的主要弊端是权力过分集中，在一元化领导下把党的领导变成了个人领导[1]（pp.328-329），这种把国家命运建立在个人的声望上面，是很不健康的，是很危险的[3]（p.311）。不论是领导还是普通党员，都应平等相待，平等地享有权利并履行义务[1]（p.331）。因此要靠法制，搞法制靠得住些。国要有国法，党要有党规党法[1]（p.147）。

十一届三中全会确立“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法制建设方针。十一届五中全会通过了《关于党内政治生活的若干准则》和《中国共产党章程》修改草案。前者重申党的集体领导制度，反对个人专断和个人崇拜；强调保障党员的民主权利，发扬党内民主，党内实行真正的民主选举。后者取消了实际存在的领导干部终身制，规定党组织和党员必须在宪法和法律范围内活动。十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》正式提出：党的各级组织同其他社会组织一样，都必须在宪法和法律的范围内活动。十二大通过的党章第一次明确规定：党必须在宪法和法律的范围内活动。针对“七五宪法”对党政关系的不合适规定，新宪法规定“全国人民代表大会是最高权力机关”。用党章和宪法明确限定党的权力，表明党已经走上了依规治党和依法治权的正确道路。十三大报告重申，党应当在宪法和法律的范围内活动。党对国家事务实行政治领导的主要方式，是使党的主张经过法定程序变成国家意志。1990年颁布《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。1993年通过的宪法修正案中进一步规定：“国家依法禁止任何组织或个人扰乱社会经济秩序。”在世纪之交，党的认识又从法制建设升华为法治建设。十五大报告提出依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。九届人大二次会议把“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法，社会主义法治建设成了我国的主流话语。2002年胡锦涛提出，党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一。十七大报告提出，全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。

然而，法治建设的道路并不平坦。自十八大以来，中国特色社会主义法治建设才得以正式破题。十八大报告重申，党必须在宪法和法律的范围内活动，任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。2013年1月，习近平提出把权力关进制度的笼子里。《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》标志着首部公开的党内“立法法”正式诞生。2014年习近平在中央政法工作会议上提出，党自身必须在宪法法律范围内活动，做到党领导立法、保证执法、带头守法。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，党率先以宪法为根本的活动准则，坚持依法治国首先是坚持依宪治国，依法执政要坚持依宪执政。2015年修订的《中国共产党巡视工作条例》颁布实施，进一步从党内法规层面配合了法治建设。2016年通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，为实现依法治党提供了坚实的党内法规基础。

二、人权入宪，倡导自由平等公正法治的社会主义核心价值观

党领导法治建设的破题要看依法治权的对应面即保障人权的状况，因为保障人权和依法治权是法治建设的一体两面。自法国大革命以来，人权逐步成为各国宪法和法律中不可或缺的重要内容，人权（自由、平等和公正是主要内容）保障状况是法治建设水平的重要标志。但受苏联的影响，我国曾长期将人权视为抽象的人道主义加以批判。从七大到十四大的党代会文件中都见不到“人权”的字眼；同期的宪法和法律以及历届政府工作报告中也没有“人权”二字。其实，马克思恩格斯当年并未笼统否定启蒙思想家的自然权利说，而是肯定了其历史进步性，批判其最大的问题是权利内容的抽象性和回避人权的具体含义、特质以及权利实现的社会条件。如“真正的”社会主义是用“爱”来解放全人类[8]（p.218）。他们指明了未来社会是真正的平等、自由和人权的社会，一贯主张人类解放、人的自由全面发展，赞同这些因素的重要作用。这是对人道主义价值观的肯定[9]。后世世界人权事业的进步契合了他们的思想。譬如，《新人权宣言》（1946）和《世界人权宣言》（1948）都注重实现人权的现实条件。二战后人权在越来越多的国家和地区逐步落在了实处。

以改革开放为契机，中国在与国际社会交往的过程中认识到必须重新审视和遵守国际人权条约，反思以前对人权和人道主义的批判。“文革”结束后的拨乱反正和思想解放运动在理论上探讨过人权。1979年6月25日，《理论动态》刊发的《略谈人权问题》①谈到，我国宪法规定的公民权利，在特定的含义上说就是人权。中国代表在联合国第三委员会上第一次言及人权，引起很大反响。人道主义和异化的问题被提出后，引发了20世纪80年代的人性、人道主义的讨论。1985年邓小平指出：“西方世界的所谓‘人权和我们讲的人权，本质是两回事，观点不同。”[3]（p.125）这并不是笼统地否定人权。十五大首次将“人权”写入大会报告，明确提出“尊重和保障人权”。十六大报告再次提出，人民“享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权”。2003年胡锦涛提出以人为本的科学发展观，这是对人权认识的质的飞跃。十六届三中全会提出包括“国家尊重和保障人权”在内的修改宪法的建议。2004年《宪法》修正案明确规定：“国家尊重和保障人权。”自此，各种具体法律法规的制订及其执行都必须依据这一原则性规定，党的理论和各种决议都不得与其相违背。十七大将“尊重和保障人权”写入党章。十八大报告特别强调要使“人权得到切实尊重和保障”。十八届三中全会提出，完善人权司法保障制度。十八届四中全会从法治高度进一步提出，人民权益要靠法律保障，依法保障公民权利，实现公民权利保障法治化。与此同时，中国政府先后批准或加入《消除对妇女一切形式歧视公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》和《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》等27项国际人权公约。《2012年中国人权事业的进展》为批准《公民权利和政治权利国际公约》创造了条件。

自人权入宪以来，中国政府制定了一系列直接保障人权的法律法规。如制定劳动合同法、就业促进法和劳动争议调解仲裁法等来保障公民的切身权利；制定各级人民代表大会监督法、政府信息公开条例和侵权责任法等来保障公民的政治权利和人身权利；修改选举法、义务教育法、清洁生产促进法和职业病防治法等，使之体现人权保障原则。2012年修改的《刑事诉讼法》把“尊重和保障人权”写入总则，规定不得强迫任何人自证其罪，增加被告人权利；废止关于劳动教养的4项法律文件和城市房屋拆迁管理条例等与人权保障原则相悖的法律法规。与此同时，各地也根据保障人权的宪法原则对地方法规做了相应的立改废处理。在政府工作方面，“十一五”规划强调：尊重和保障人权，促进人权事业全面发展。 “十二五”规划重申：加强人权保障，促进人权事业全面发展。我国先后发布《国家人权行动计划（2009-2010年）》和《国家人权行动计划（2012-2015年）》。此外，中国政府于1991年开始制定《中国人权事业的发展》白皮书，在2004年、2005年、2009年、2013年和2014年分别发布了5部《中国人权事业的进展》白皮书，发表26部与人权有关的白皮书。有学界人士指出：“尊重和保障人权”的宪法原则将会对中国社会的未来发展和走向产生更为深远的影响[10]。

如果说人权入宪和相应法律制度的进步是尊重和保障人权的外在表现，那么倡导自由平等公正法治的核心价值观是党在执政理念上对尊重和保障人权的内在认同。追求自由是人的本性和社会发展的永恒主题。近代以来，“不自由，毋宁死”逐步成为世界各民族的共同价值观。中国传统文化中蕴含自由精神，近代孙中山首倡“自由、平等、博爱”，更有追求民主、自由、平等的“五四精神”。自由是贯穿马克思主义的红线。唯物史观认为，未来社会是自由人的联合体，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。“自由人的聯合体”将取代“一些人统治，一些人受苦难”的社会。建立社会主义制度“给所有的人提供真正的充分的自由”[11]（p.570）。

自由也是中国共产党的一贯追求。社会主义自由观的核心是以人为本，归根结底是为了更好地实现人的自由全面发展。追求平等也是社会发展的永恒主题。中国古代有“不患寡而患不均”、“均分富、等贵贱”等朴素平等观；近代孙中山倡导现代平等观，提出“平均地权”的革命口号，秋瑾首倡“男女平权”。西方资本主义上升时期的平等观对社会进步发挥了巨大的促进作用。社会主义要扬弃资本主义的形式平等观，不停留在消灭阶级特权上，主张消灭阶级本身，以实现真正的平等，使社会成员拥有平等的政治地位和社会地位。现阶段我国还处于社会主义初级阶段，如何将权利平等与机会平等、形式平等与实质平等有机地统一起来，还是个重大课题。这只能通过全面深化改革来逐步解决，“真正的自由和真正的平等只有在共产主义制度下才可能实现；而这样的制度是正义所要求的”[12]（p.582）。公正是衡量社会进步的重要标准。柏拉图在《理想国》中把正义作为主题，置于其价值序列的顶端，明确提出“正义就是平等”。西方近代的天赋人权论和社会平等论继承和弘扬了西方传统的正义思想。中国传统文化富含公正精神，“大道之行，天下为公”是典型体现。追求平等是中国近代民主革命的重要目标和动力。当前必须把实现社会公平正义作为制定路线方针政策的基本价值取向和目标。但自由、平等和公正都要靠法治保障，否则就会沦为空谈。法治是人类社会摆脱暴力和走向政治文明的重要标志，是实现自由、平等和公正的坚实基础和根本保障。中国共产党在十五大确立了依法治国的方略。十八大报告提出“倡导自由、平等、公正、法治”的核心价值观，并以此作为全面推进依法治国和建设社会主义法治国家的文化基础和精神指导。

三、启动顶层设计法治体系和国家监察体制改革，为全面依法治国奠定体制基础

从厚重的历史传统看，尽管中国古代的法家提出和实践过一整套以法治国的制度体系，但其所谓的“法治”乃君王统治臣民的工具，非以民为本。近代中国学习西方法治，要么因东施效颦而归于失败，要么有宪法而无宪政，终归法治难成。新中国在“左”的思想主导时期则蔑视法治，视其为资本主义性质，“文革”期间还搞成了“无法无天”。

自改革开放以来，社会主义法治观慢慢形成，但因长期缺乏顶层设计，公权力拖着长长的官本位影子徘徊在法治轨道的入口。

具体来说，从提出健全社会主义法制的方针到确立依法治国的方略，再到形成中国特色社会主义法律体系，确实是巨大的进步。这是“文革”后治国理念的转变，是与国际社会日渐接轨的结果。通过打破计划体制，我国以市场经济为导向，以WTO规则为标本，促进了经济领域的“依法治国”，造就了经济总量世界第二的奇迹。然而，随着改革进入深水区和攻坚期，我国整体上没有法治体系的弊端日益显现。虽说我国的法律体系已如期形成，但并不等于有了法治体系，更不等于实现了法治。相反，“一些领导干部法治意识比较淡薄，有的存在有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题”[13]。培根认为，有制度不执行比没有制度的危害还要大。社会主义法治不但要求法律制度得到执行，而且要高于资本主义法治，这样才能形成社会主义法律信仰。“法律必须被信仰，否则它便形同虚设。”[14]（p.3）这就要基于“依法治权”的理念，先为中国特色社会主义法治建设做好顶层设计，然后才有可能建成法治。通过认真反思可以发现，由于缺乏顶层设计，我国法治建设继续“摸着石头过河”已捉襟见肘。这就是十八届四中全会首次专题研究法治、顶层设计法治体系的时代大背景。

以习近平同志为核心的党中央把握时代的要求，正式将社会主义法治建设的顶层设计提上了议事日程。在十八大提出加快建设社会主义法治国家和全面推进依法治国任务的基础上，十八届三中全会开始考虑法治建设的顶层设计，将“推进法治中国建设”作为新目标和全面深化改革的重大内容。“法治中国”既强调依法规制权力的方面——坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，又强调保障公民权利的方面——国家尊重和保障人权，完善人权司法保障制度。我国坚持权利平等、机会平等、规则平等，加快建设公正高效权威的司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一起司法案件中都能感受到公平正义。十八届四中全会正式为法治建设进行顶层设计。习近平在大会上指出，全面推进依法治国，必须立足全局和长远来统筹谋划。既高屋建瓴，搞好顶层设计，又脚踏实地，做到切实管用；既讲近功，又求长效[15]。大会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就是对社会主义法治建设的顶层设计，决定将“依宪治国”和“依宪执政”写入公报，表明党将立足宪法推进全面改革的新姿态。中国法治建设的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。它具体包括五个子体系，即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系和完善的党内法规体系。它要完成六大任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。这次全会还相应布置了政法机关的系列体制改革，如建立健全行政裁量权基准制度、全面落实行政执法责任制。大会要求强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查機制；探索设立跨行政区划的法院和检察院，最高法院设立巡回法庭，解决司法机关受地方党委政府过度干预的问题。优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革；建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等。综观十八届四中全会的决定，法治中国的愿景清晰可见。

蓝图已铺就，实干方兴邦。十八大以来把反腐和改革纳入法治轨道，特别是当前启动国家监察体制改革，表明党领导社会主义法治建设已正式破题。首先要特别强调的是国家监察体制改革。2016年初，习近平在十八届中央纪委六次全会上提出：“探索党长期执政条件下强化党内监督的有效途径，修订党内监督条例，研究修改行政监察法，使党内监督和国家监察相互配套、相互促进。”[16]十八届六中全会将监察机关与人大、政府、司法机关等首次并列提出，这标志着新的国家监察体系呼之欲出。有学者认为这是继遵义会议、十一届三中全会之后的又一次具有伟大历史意义的会议。全会闭幕不久，北京市、山西省、浙江省启动了国家监察体制改革试点，中央发文称此为“事关全局的重大政治改革”。这一重大政治改革对依法治权和依法治国有重大意义。第一，体现了全面深化改革和全面依法治国的有机统一。法治建设是个复杂的系统工程，需要全面深化改革特别是推动政治体制改革来配合，国家监察体制改革很好地配合了法治建设。正如习近平所说：“全面依法治国是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，在共同推进上着力，在一体建设上用劲。”[17]“要让全面深化改革、全面推进依法治国如鸟之两翼、车之双轮。”[18]“在法治下推进改革、在改革中完善法治。”[19]第二，将监察机关与人大、政府、司法机关等并列，有利于完善我国权力监督制约体制，法治建设方面则有利于解决“有法不依、执法不严、违法不究”问题。西方国家偏重分权制衡和外部监督，任何环节出现问题一般都能及时得到反映、纠正。我国国家机构长期偏重分工合作和内部监督，这在效率等方面有优势，但外部监督偏弱，不利于法治的实现。启动国家监察体制改革，既是“古为今用”即对中国古代监察体制和孙中山五权宪法合理因素的吸收，又是“洋为中用”即借鉴西方体制有强大外部监督能较好地保证法治实现的做法（人类文明的共同成果），旨在实现监察委员会与执法、司法机关有机衔接、相互制衡[20]。第三，监察委员会与纪委合署办公，既能实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖，又能解决纪委在监督执法中的合法性。“全覆盖”就是把党政机关、事业单位和国有企业的腐败问题以及社会上的腐败现象等均纳入国家监察范围之内，实现无死角。更重要的是，在中国的权力监督制约体制中，尽管纪委的监督起着决定性的作用，但这种作用在合法性方面有争议，因为纪委毕竟不是国家机关。未来，监察委员会与纪委合署办公，就能化解现有反腐机构在法理依据、适用范围、职能衔接等方面的困境，实现依规治党和依法治国有机统一。

总结世界各国实践可以发现，腐败与法治成反比——腐败多则法治少，腐败少则法治多。其实，就像人不可能不生病一样，任何国家都不可能完全没有腐败。若采取运动式反腐，会因缺乏长效机制而呈现“头痛医头，脚痛医脚”的弊端，且起伏性大，反复性强，社会成本高。以法治反腐败是人类实践中最为成功的基本经验，只有建立法治才能使腐败发生更少、危害更小和治理更及时。十八大之后，反腐不再是以往那种运动式反腐，开始向“永远在路上”的法治反腐转换。反腐纳入法治轨道是值得大书特书的进步。另外，曾经高发频发的冤假错案也在依法得到纠正。冤假错案往往是权力侵害权利的典型。前段时间，发生在呼格吉勒图、聂树斌、滕兴善、佘祥林、赵作海和钱仁凤等人身上的重大冤假错案已先后得到纠正。与此同时，日常的行政和司法在理念上也有了质的提升，全国上下贯彻落实习近平提出的新理念：努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。让人民群众切实感受到公平正义就在身边，重点解决好损害群众权益的突出问题，决不允许对群众的报警求助置之不理，决不允许让普通群众打不起官司，决不允许滥用权力侵犯群众合法权益，决不允许执法犯法造成冤假错案[21]。

从时间流程看，“打虎拍蝇”和纠正冤假错案是社会主义法治体系由既往的权力滥用向规制当下权力运用，其主旋律是把改革纳入法治轨道，这是党领导法治建设实现正式破题的关键标志。中国正处于伟大的改革时代。过去的改革基本上是本着敢为天下先的精神，敢干、敢闯、敢试和敢冒险，甚至敢于失败。这个“敢”字的玄机就是突破已有的法律和秩序。面对旧体制下形成的法律法规，改革初期可以视其为恶法而突破之。然而，随着社会主义市场经济体制的正式确立，依法治国方略被载入宪法，中国特色社会主义法律体系的基本形成，特别是中国特色社会主义法治体系已被顶层设计出来，今后的全面深化改革必须依法而行。否则改革成果不能巩固下来，改革也可能跑偏、倒退，甚至成为不置可否、无法预测、难以把握的东西，法治建设也将无所依托而沦为空谈。全面深化改革应在集成原有改革成果和形成最大化社会共识的基础上进行，而法治是社会共识的凝结，是社会发展的“最大公约数” [22]。改革开放三十多年来，一条最基本和最核心的经验是中国特色社会主义市场经济的发展与中国特色社会主义法治建设应当“并驾齐驱” [23]。如今，我国已形成共识：改革与法治必须衔接起来。2014年是全面深化改革的开局之年，习近平提出：“凡属重大改革都要于法有据。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，加强对相关立法工作的协调。”[24]因此，今后的全面深化改革应注意做好三方面工作：一是为了做到改革于法有据，要有序推进立法主动适应改革的需要，用立法引导改革；二是要把实践证明行之有效的、成功的改革措施及时上升为法律，对于需要先行先试的改革则要按法律程序获得授权，使之在法治的框架下进行；三是要建立常态化的法规清理工作机制，及时修改和废止与改革发展要求不适应的法律。这样才能适应社会主义法治体系的要求，使具体的立法、执法、司法、守法等法治诸环节整体跟进和协调发展。

注释：

①该文作为本报评论员文章又于1979年10月27日在《光明日报》发表。

参考文献：

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[5]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社， 1995.

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[8]马克思恩格斯选集（第4卷）[M].北京：人民出版社， 1995.

[9]黄枬森.关于人道主义和异化问题的讨论[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2010，（1）.