广东“三旧”改造放缓背后……

文/祝桂峰

广东“三旧”改造放缓背后……

文/祝桂峰

经过30多年的经济快速发展，土地资源紧缺已成为制约区域经济发展的瓶颈，怎样破解这一难题？如何让“旧城镇、旧厂房、旧村庄”焕发生机，是摆在转型升级面前的巨大挑战。前不久，记者走进改革开放先行地、科学发展试验区的广东，探寻当地正在进行“三旧”改造之路，解密当前转型升级过程中遇到的困惑。

8年节地13万亩

经验上升为国家政策在全国推广

针对旧城镇、旧厂房、旧村庄的“‘三旧’改造”一词来源于广东，也是国土资源部给予广东省的特殊政策。

2008年，在国土资源部指导下，广东提出改造地块标图建库并编制专项规划，统筹有序推进；采取协议出让等优惠政策，鼓励原土地权利人及市场主体通过多种方式参与改造，拓宽改造资金来源渠道；允许边角地、夹心地、插花地等难以独立开发的零星土地一并纳入改造范围，实现集中连片改造；允许没有合法用地手续的历史用地按照用地行为发生的法律政策完善用地手续，妥善处理历史遗留问题；加强公共设施和民生项目建设，优先安排一定比例用地用于基础设施、市政设施、公益事业等公共设施建设，提升改造的综合效益等一系列措施。

广东省国土资源厅推进“三旧”改造领导小组办公室（以下简称省厅“三旧”办）负责人谢自力表示，“三旧”改造是转变经济发展的一种方式，实现了从“旧城镇、旧厂房、旧村庄”向“新城市、新产业、新社区”的转变，从而让城市旧貌换新颜、经济得发展、群众得实惠。

解读广东省政府2009年发布的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》不难看出，“三旧”改造的实施有六大突破：简化了补办征收手续；允许按现状完善历史用地手续；允许采用协议出让供地；土地纯收益允许返拨支持用地者开展改造；农村集体建设用地改为国有建设用地，可简化手续；边角地、插花地、夹心地的处理有优惠。

在政策的东风下，“三旧”改造项目纷纷上马。领命出征的佛山并探索出为全省、全国瞩目的“三旧”改造“佛山模式”。1506创意城的惊艳亮相、祖庙东华里片区岭南文化广场的出现、禅城石头村的变迁……这些无一不是“三旧”改造的成功典范。

如今，“三旧”改造经过广东省上下的努力探索，已积累了一套行之有效的经验做法，形成了基本的政策框架和工作机制，广州、深圳等地更是相继成立了城市更新局，着力打造城市发展的2.0版本。

截至2016年9月，广东省已实施“三旧”改造面积53.82万亩，其中完成改造面积28.63万亩，累计投入改造资金10212亿元，约占同期全省固定资产投资的6%，实现节约土地约13.6万亩，节地率达到47.49%。2016年，广东省共完成改造项目512个、面积4.69万亩，实现节约土地1.66万亩，节地率35.32%。

中山大学城市与区域研究中心副主任曹小曙教授在评价认为，“三旧”改造不是为改造而改造，而是为了推进“产业转型、城市转型、环境再造”而进行的改造。当以土地换取规模扩张的发展模式难以为继时，这种探索就显示出新时期转变经济发展方式、谋求多方共赢的重要意义。

2016年11月14日，国土资源部印发经中央深改组和国务院审定的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，将广东省“三旧”改造工作经验提炼上升为国家政策，并在全国予以复制推广。

“剩下的都是难啃的硬骨头”

到2020年有80万亩可改造，还有约230万亩无法改造

谢自力介绍，“三旧”改造是广东省深入推进节约集约用地示范省的一项重要内容，不仅改变了普遍存在的“城不像城、村不像村”的面貌，也提供了很大的发展空间。主要经验做法有以下几个方面：

一是出台政策，形成了较为完善的“1+8”政策体系。广东厅及省检察院、住建、财政、税务、文化、审计、监察等8个相关部门先后单独或联合制定了“三旧”改造的一系列政策文件，包括改造模式、供地方式、完善历史用地手续、减免税费、合理分配土地收益、用地审查报批、保护文化遗产、加强监督监管等方面，形成了较为完善的政策体系，调动了各方面参与改造的积极性。

二是加强规划引导。组织市、县编制“三旧”改造专项规划和年度实施计划，合理确定改造规模、范围和时序，强化统筹管控。

三是坚持示范带动。组织广州、深圳、佛山、东莞等市开展“三旧”改造专题试点，并在珠三角各地级以上市的县（区、市）和粤东西北每个地级以上市设立示范项目，逐步向全省铺开。

“不过，政策实施8年以来，我们在改造工作中也遭遇了瓶颈问题，进度有所放缓。”谢自力直言不讳，“三旧”改造中的一些较易操作项目陆续完成，剩下的往往是难啃的硬骨头。总体进度不理想，也使“三旧”改造的政策红利没有充分释放出来。

据了解，部分地方政府对“三旧”改造的重要意义认识还不到位，还存在重新增用地、轻存量用地的现象。同时，相关配套政策如规划、财政、税收等未能同步出台，不能形成推进合力。此外，目前广东省还尚未制定针对“三旧”改造的补偿安置标准和强制拆迁、强制售卖的政策法规措施，拆迁安置争议的司法解决途径也不顺畅，缺乏有效的解决手段。

记者近日从广东厅“三旧”办获悉，2016年，全省年度新增实施改造任务5万亩，完成改造3.6万亩。截至去年11月13日，两项任务完成率分别为86.71%、71.97%。在新增实施改造任务方面，部分地市完成进度严重滞后，汕头、韶关、河源、汕尾、清远等市完成面积为0，珠海、江门、揭阳等市完成率不到10%；在完成改造任务方面，河源、汕尾、潮州等市完成面积为0，深圳、珠海、韶关、江门、揭阳等市完成进度不到10%。

据悉，到2020年，广东省有约80万亩“三旧”用地可实施改造，还有约230万亩无法实施改造。这与国家的要求、省委省政府的期望还存在较大差距。

改造进度明显放缓

仅以土地出让收益补偿分配难以激发改造热情

“我们报送了十几个项目，但只有广新信息大厦这一个项目成功完成。”广东省广新控股集团有限公司“三旧”改造领导小组办公室副主任周辉告诉记者，其中有6个获批项目由于租赁关系未谈妥、后续审批没办成等，改造进度停滞不前。

作为广东最大的外贸集团企业，广新控股集团参与的改造项目只是广东全省“三旧”改造进展缓慢的一个缩影。周辉建议，对于拥有众多旧厂资源的国企，可以考虑出台“一企一策”的政策，灵活推进改造工作的开展。

“三旧”改造工面临着拆迁难、成本高、政策不配套等难题。作为一项以国家特殊政策为基础的改革性工作，“三旧”改造牵涉面广，需要各方面、各环节的配套性政策予以支撑才能顺利推进。

广州市城市更新局相关人士向记者表示，下一步将探索将企业的多宗旧厂用地整体策划，分类实施自主改造和政府收储的城市更新改造做法。

东莞市国土资源局副局长叶绍焜认为，“三旧”改造工面临着拆迁难、成本高、政策不配套等难题。作为一项以国家特殊政策为基础的改革性工作，“三旧”改造牵涉面广，需要各方面、各环节的配套性政策予以支撑才能顺利推进。

他举例，“营改增”之后，未曾开具增值税专用发票的拆迁补偿支出能否作为增值税进项抵扣、可抵扣金额如何核定，这些都与企业最关心的改造成本和收益。因此，税收指引亟须出台政策加以明确。

“改造步伐有所放缓，改造任务完成难度增大。”中山市国土资源局副局长林诺君指出，受宏观经济大环境影响，“三旧”改造产业类项目受到较大冲击，市场投资减少，项目招商难度增大，项目改造时的土地整理、利益平衡、筹集资金等难题越发明显，造成“三旧”改造项目的总体推进速度较以往有所放缓，“往后几年完成改造任务的难度将越来越大”。

深圳市城市更新局局长王策飞说，尽管“三旧”改造政策中产业扶持奖励力度较大，但由于产业项目投入产出回报周期较长，投资风险也较大，投资者目光主要集中在投资回报较快的房地产项目，导致产业用地和房地产用地布局不均衡问题突出。

而饮到先行先试“头啖汤”的佛山市南海区，在不断推动当地社会经济发展与城市化进程中，“三旧”改造政策又面临新的问题和困难。南海区政府副区长陈绍文认为，改革进入深水区，政策红利需再次释放。

陈绍文解释，“三旧”改造的基础在于政府的政策扶持，目前仅以土地出让收益补偿分配难以再激发起社会更大的改造热情，改革已进入深水区。而在土地管理领域之外，与“三旧”改造密切相关的税收、规划建设、人防、产业扶持、招商奖励等方面，由于没有法律法规和上层政策文件的支持，政策创新有限，对“三旧”改造的促进作用不明显。

陈绍文认为，在当前土地红利基本释放的情况下，需要在规划领域有所突破创新，从“平面”到“立面”，推动新一轮“三旧”改造的发展。他希望，省、市层面加大规划引领，并制定规划方面的具体扶持政策，如单元规划编制，公益性用地供给与落实，容积率异地奖励、置换补偿等等。

五方面发力推动常态化改造

发挥地方政府的主导作用，最大限度调动市场主体的积极性

随着“三旧”改造工作的深入推进，逐渐出现了一些新情况、新问题，尤其是近年来国家对于加强节约集约用地工作、盘活利用存量土地提出了新的更高要求。

对此，广东厅又制定了《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》，于2016年9月以省政府名义印发执行。其中明确要求，要加强规划管控引导、完善收益分配机制、改进报批方式、完善部门配套政策、建立健全监管机制、优化“工改商”政策等。

谢自力表示，上述政策的出台，将进一步规范广东省“三旧”改造工作的操作程序，推动“三旧”改造走向常态化，更好地发挥国土资源的基础性保障作用。

“我们已经走到必须彻底转变用地方式的历史关口。”广东省国土资源厅副厅长杨林安说，再走以前的老路，过分依赖新增建设用地的发展方式已不可持续，而积极推动“三旧”改造，深度挖潜存量土地，则是通向长远持续发展的一条光明大道。

目前，广东省新增建设用地资源日趋紧张。据了解，全省建设用地面积从1996年初的2102万亩，增加到2015年的2986.21万亩，年均增加约44.21万亩。按照广东省现行土地利用总体规划，国家下达该省至2020年建设用地总规模为3027万亩，目前已所剩不多。目前，广东正在开展土地利用总体规划调整完善工作，按照全国调整方案，将增加该省建设用地规模110万亩，如保持之前的增长速度，估计也只能维持两年左右的用地需求。

“尤其是经济较为发达、土地开发程度较高的珠三角地区，各类用地指标即将消耗殆尽。”杨林安说，不少市、县面临有项目无地可用的紧张局面，土地资源已经成为制约地方发展关键因素之一。特别是耕地占优补优、占水田补水田的要求，各地占用新增建设用地难度更大，“今后不占或少占水田、优质耕地”。

杨林安指出，深入推进“三旧”改造，既是落实国家部署，加强耕地保护和节约集约用地工作，促进土地资源循环利用的必然要求，也是缓解广东省土地供需矛盾，拓宽建设用地来源，保障经济社会持续健康发展的内在需要。

据了解，广东省国土资源厅将通过制度完善和政策创新，充分发挥地方政府的主导作用，最大限度调动市场主体的积极性，让“三旧”改造逐步走向常态化、制度化、规范化，持续发挥对于经济社会发展的资源保障作用。

对此，杨林安表示，今年，广东厅将重点在做好相关政策的贯彻落实工作、加强对市县的督促指导、加强批后实施监管、完善考核激励办法以及积极推进城中村改造这五方面重点发力。

谢自力透露，按照上述通知，广东省国土资源厅对文中需要进一步深化细化、明确操作规范的内容进行了梳理，明确了责任单位和完成时限，形成了《贯彻落实〈广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知〉分工方案（征求意见稿）》，并于2016年11月征求省发改委、司法、财政、住建、地税、金融、国税、银监等有关单位意见。

“2017年1月17日，送审稿已获省政府审定同意。”谢自力介绍，依据《通知》原文规定，并结合当前工作实际，广东省国土资源厅共梳理出23项具体工作任务，涉及多家单位职责，内容包括加强规划管控引导、完善利益共享机制、改进用地报批方式、完善配套政策、加强组织领导等五个方面。

“牵头单位列在分工项目首位，其他为参加单位。”如在完善城乡规划管控机制上，送审稿明确由广东省住房城乡建设厅、省国土资源厅牵头负责，要求2017年6月底前出台相关指导意见，主要针对“三旧”用地再开发利用特点，完善控制性详细规划的修编程序和控制标准；明确“三旧”单元规划的编制主体、技术规范和成果要求，建立合法、简洁、高效的规划审批机制；明确公益性改造项目容积率奖励或异地补偿政策的适用条件和办理程序，做好与土地供应工作的衔接。

记者发现，为了充分调动土地权利人和市场主体参与改造的积极性，不断完善利益共享机制，分工方案明确各地级以上市人民政府牵头负责，省国土资源厅参加优化项目实施程序工作。要求2017年6月底前制定出台配套政策文件，优化“三旧”改造项目实施程序，增强改造工作的透明度。

“制定分工方案目的就是更好地发挥国土资源的基础性保障作用。”杨林安说。

据悉，《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地工作的实施方案》已由广东省政府名义下发到各地和各有关单位，并将分工方案落实情况列入2017年省政府重点督办事项。2017年12月底前，广东省国土资源厅将完善“三旧”改造工作年度考核办法，强化考核激励，根据考核结果实行奖优罚劣。

（中国国土资源报）