安徽省金寨县农村宅基地制度改革试点调查

安徽省金寨县农村宅基地制度改革试点调查

阳春三月，大别山腹地的革命老区安徽省金寨县，望春花似雪，油菜花似金。比春色更靓丽的风景线是，一片片老宅基地复垦成的耕地，一栋栋崭新漂亮的民宅，一张张发自内心的喜悦笑脸，一副副写满民心民意的对联：“乔迁惠民人人享，人民群众心向党”、“往年盖房置田昼夜难眠，如今宅改补钱百姓开颜”、“宅改政策实在好，闲旧危房变元宝”……

大畈村村中心道路护坡上，红砖砌成的“宅改红利、利促脱贫”八个大字，提醒着人们这个新村庄的来历。作为国家33个农村土地制度改革试点中的唯一国家级贫困县，金寨将宅基地制度改革与扶贫搬迁等政策相结合，发挥政策叠加效应，力促脱贫攻坚，给当地百姓带来了实实在在的利益。

“宅基地改革+”效应

“宅改叠加各项扶贫政策红利，让金寨农民得到‘一盘肉’”

金寨县花石乡大湾村村民陈泽平是个“名人”。2016年4月，习近平总书记带着中央对革命老区人民的深厚感情，来到大湾走访群众并共商脱贫攻坚。老陈家破败简陋的住房，牵动着总书记的心，总书记询问老陈愿不愿意搬迁。老陈回答：“党的这个政策好，我欢迎。”一年后，老陈如愿搬进了新居。

如今，走进大湾村，最为引人注目的正是占地14亩的扶贫移民安置点。白墙黑瓦的二层小楼规划有序，与周边的秀丽风景相得益彰。新房花了多少钱？乡长司玮掰着手指帮老陈一一算来，宅基地退出补偿、危房改造、扶贫、移民等各种补贴加在一起近20万元，老陈等于没花一分钱就住进了新房。

燕子河镇大峡谷村的黄守义也出了名。8年前，黄守义因为一场意外瘫痪在床，他的哥哥和嫂子也因智力缺陷生活不能自理。两家都是低保贫困户，靠国家政策帮扶，吃穿算有保障，但他们居住的破旧房屋一直都是村干部的心病，每逢暴雨天气，都得帮他们转移至公房避险。2016年，金寨实施宅基地改革试点和易地扶贫搬迁后，镇村干部多次走访两家宣传政策，两家人在规划村庄选择了3块宅基地建新房。老宅基地腾退补助了近9万元，易地扶贫搬迁补助12万元，加上建房奖励补助和农房保险赔付等，他们新建的房子不仅没有出钱，反而有结余。

过去的一年里，金寨近万户贫困户像老陈和黄守义一样乔迁了新居。金寨是山区县，老百姓居住分散、偏僻、安全隐患多。

在六安市委副书记、金寨县委书记潘东旭看来，按照中央关于脱贫“两不愁三保障”的标准，金寨面临的最棘手、最迫切的问题是住房保障。因此，宅基地制度改革试点被赋予了特殊的历史使命——为农民尤其是贫困人口提供更安全、更便利的居住条件。

在一些地方看来，移民政策不够优惠、易地扶贫搬迁资金杯水车薪、农村危房改造有缺口。“每项政策是零星分散的一片肉，我们通过与宅基地改革叠加捆绑，激活了各项政策红利，让金寨农民得了‘一盘肉’。”潘东旭打了个形象的比喻。

这位县委书记坦言，过去一年抓了三件事儿：宅改、红色基因传承、脱贫攻坚。事实上，为了让老区人民精准脱贫，金寨县把这三件事儿捆成了一件。《金寨县农村宅基地自愿退出奖励扶持办法》规定，对任何自愿退出合法拥有的农村宅基地或符合宅基地申请条件自愿放弃申请的，除可获得宅基地退出补偿和地上房屋拆迁补偿外，还可享受不同的优惠奖励政策。

金寨县国土资源局局长陈永开告诉记者，截至目前，在政策引导和激励下，全县自愿申请有偿退出宅基地12900多户，其中贫困户和移民户占比80%以上，其余农户住宅也都不同程度存在地灾隐患大、年久失修或远离城镇、出行不便等困难。这些群众搬迁新居，为精准脱贫写下了宅改红利的生动注脚。

全县腾退复垦宅基地2.3万亩，扣除规划村庄建设自用5000亩，新增耕地1.8万亩。“尽管腾退宅基地面积小且分散，但复垦出来的都是向阳、优质的耕地，将对山区生态保护发挥长期效应。”陈永开说。

通过腾退宅基地推进扶贫搬迁，确是一举多得的好事。可没有足够的资金，好事就是水中月、镜中花，宅改就是无木之本、无水之源。据县长汪冬介绍，试点前期，除了国家层面给予的贫困户、移民户资金补贴，安徽省国土资源厅投入1.15亿元专项资金扶持外，主要靠县乡两级财政投入，对于一个国家级贫困县来说，本已捉襟见肘的地方财政收入实在难以支撑。

“感谢国土部拿出了压箱底的好政策。”潘东旭的感谢溢于言表。2016年10月，国土资源部专门出台政策，支持金寨通过宅基地制度改革探索脱贫攻坚新路径，允许宅基地腾退节余的建设用地指标先行在省域范围内调剂使用。汪冬介绍说，金寨已经以每亩48万元价格成功转让两个批次2814亩指标，有意向性购买的还有8000余亩，全部挂牌成交后将为脱贫攻坚筹集50多亿元资金。

50亿元，意味着什么？这相当于金寨4年的财政收入。意味着，这完全12900户宅基地有偿退出和各项基础设施投入的45亿元成本。

宅基地改革引发蝴蝶效应，助推了当地供给侧结构性改革和新型城镇化进程。最近，这个山区县因为去房产库存成效显著受到国家有关部委的关注。据统计，一年来全县共引导近5万人口到城镇和规划村庄，消化县城房地产库存近3000套，去化周期由改革前的36个月降为现在的15个月。被问及经验时，潘东旭的回答就是俩字：“宅改。”

宅基地自愿有偿退出的“明白账”

“补偿+奖励”，多种退出形式给农民充分的选择权

宅基地自愿有偿退出是金寨试点的主线，科学的村庄规划是试点的前提。

退出宅基地，农民搬到哪儿，有笔明白账。据县国土局副局长郑汉涛介绍，为确保农村居民户有所居、有序集中，改革试点之初，金寨实施了“1+X”村庄布点规划，按照每个行政村1个中心村庄、不超过3个保留自然村庄原则，编制村级土地利用规划和村庄布点规划，全县规划183个中心村庄、397个保留自然村庄，引导农民有序向城镇、规划点集中。据统计，全县12900多农户自愿有偿退出宅基地，其中到规划村庄9000余户，进城入镇3000余户。

“规划最重要的是充分听取、尊重群众意见，方便群众生产生活。”郑汉涛说。

在沪汉蓉高速金寨县古碑镇出口三四百米远处，占地55亩的胡畈中心村正在工程扫尾。再过个把月，已经腾退宅基地的93户人家(含贫困户35户、移民户26户)就能入住。这些人家来自余岭村，这个村已腾退复垦宅基地130余亩。

“这块地是靠近镇中心的黄金地块，本来规划为商住用地，如果拍卖，政府少说也能入账两三千万元。”古碑镇党委委员余成亮告诉记者。

“政府为何能下决心让利于民?”记者问。

余成亮反问道：“宅改不就是为了让农民得到最大实惠?”

双河镇大畈村村中心道路护坡上，红砖砌成的“宅改红利、利促脱贫”八个大字，时刻提醒着人们这个新村庄的来历。

“这辈子，就没想过能搬出大山。”幸福刻在老人家面庞上的每一道皱纹里。72岁的蒋启参原来住在距此5公里远的山沟里。那山高啊，路窄啊，村里只能通行三轮车，电压低又不稳，家电常常跳闸，手机经常没信号。2016年腊月，老蒋一家搬到了中心村，原来老宅子大，补偿多，新房只装修花了些钱。一家6口人5个卧室，住得宽宽敞敞，邻里邻居常来常往，身体不舒服走不远就能到镇上医院瞧瞧。老人家想种点菜、养头猪几只鸡，没问题，政府早就想到了，在村庄附近为大家集体流转了户均半亩的土地，集中养殖种植。山上的土地咋办？老蒋已经流转给大户，每亩每年保底收入400斤稻子。

燕子河镇大峡谷中心村依山傍水，小桥流水人家，青砖白瓦燕尾墙，典型的皖西特色，是远近闻名的生态示范村。2016年164户农民搬迁到这里，腾退宅基地180余亩。一条水渠将山上的泉水引到村口，“这水，干净着呢。”一位中年妇女正在水渠里清洗蔬菜，一幅静谧的田园生活场景。

退出宅基地，农民能拿多少补偿，也是明白账。参加宅改的家家户户都有一张搬迁奖励政策明白纸：一户一宅或多宅选择其中一宅的农户自愿退出宅基地的，既有补偿，又有奖励。

补偿分为两块：一是地上房屋拆除补偿金额，按不同结构每平方米250元～600元计算。宅基地退出补偿金额，已确权发证且符合规定面积标准的，每平方米补偿70元，超出规定面积标准的，每平方米补偿35元;未确权登记发证的，由农村集体经济组织或村民理事会和确权单位共同现场核实，经公示无异议并报乡镇人民政府批准，按房屋占地面积70元/平方米、房屋占地外的宅基地35元/平方米的标准补偿，补偿面积不超过160平方米。农户签订退出协议后6个月内腾退房屋并验收的，补偿标准上浮30%。据测算，这两部分合在一起，退出宅基地的农户平均每户可获得补偿7.8万元。

奖励则分为三种。一是到县城购房的，叠加移民搬迁、易地扶贫搬迁资金补助，房屋拆除补偿标准上浮30%，按购房面积给予800元/平方米房票奖励，最高不超过100平方米。自愿放弃申请宅基地的，再给予2万元/户奖励。金融机构提供每户20万元以下的免抵押安居贷款。二是到集镇购房的，叠加移民搬迁、易地扶贫搬迁资金补助，房屋拆除补偿标准上浮15%，自愿放弃申请宅基地的，再给予1万元/户奖励，按购房面积给予200元/平方米房票奖励，最高不超过100平方米。金融机构提供每户10万元以下的免抵押安居贷款。三是到中心村庄建房的，对于建卡贫困户、有直补人口的移民户、人均建房面积小于30平方米的农户，优先分配宅基地;叠加移民搬迁、易地扶贫搬迁资金补偿，并整合有关涉农资金配套建设给排水、道路、电力通讯、广场绿地等服务设施。

“补偿+奖励”，多种退出形式充分满足了农民的不同需求，给了农民充分的选择权。金寨的实践证明，群众得实惠，改革就能成功。

改革之初，不少农民不相信宅改能带来实惠;“政府讲假话，我们才不上当呢。”当事实放在眼前，2017年春节，金寨出现了这样一幕，不少返乡过年的农民主动找到政府要求参加宅改。

严格操作确保改革“不走样”

坚持最严格标准，让改革“新生儿”健康成长

金寨的宅改试点，找到了一条宅基地自愿有偿退出制度助力精准扶贫的可行之路。同时在依法公平取得、节约集约利用等方面，也形成了颇具特色的制度性成果。

制定“50+3”有偿使用费阶梯累进收费办法，初步建立了堵疏结合、奖惩并举的农村宅基地管理利用机制。对“一户一宅”超规定面积部分，超过20平方米以下部分，不收取有偿使用费；超出20～70平方米部分，按每年3元/平方米收费；超出规定面积每增加50平方米，收费标准提高3元/平方米。同时，建立宅基地节约集约利用激励机制，对新建住房低于规定标准的，给予100元/平方米奖励;对符合宅基地申请条件自愿放弃的，按每户2万元给予奖励。

有偿使用的目的并不是收费。“有偿使用与有偿退出相结合，一倒逼一激励，两头发力，既解决农民住房保障问题，又促进节约集约利用土地。”副县长朱宽江表示。

创新“120+20n”农村宅基地面积标准，确保宅基地管理有章可循、有制可依。金寨制定了差别化的宅基地面积标准，改传统的单一按户确定为按户和人口综合确定。对每户4人及以下的，宅基地面积原则控制在120平方米以下，每增加1人，可增加20平方米，最高不超过160平方米。

改革宅基地审批权限，破解农民建房审批落地难。对农民建房使用新增耕地的，由县政府审批，省、市备案；使用存量建设用地的，审批权限由县下放至乡镇。

国土资源部有关专家认为，金寨宅基地制度设计的核心是“扶贫攻坚”，即通过宅基地退出奖励补助政策激活其他扶贫政策，并结合规划管控、节约集约和有偿使用、审批管理等方面的制度创新，支持引导易地扶贫搬迁和水库移民搬迁，改善“贫困户、移民户”和居住在“土坯房、砖瓦房、砖木房”中农户的住房条件，同时促进美丽乡村建设、新型城镇化发展和土地利用综合效益的提升。

宅改让金寨发生了翻天覆地的变化，然而，金寨人的头脑一直很冷静：改革要经得起历史的检验、群众的检验。

最严格的标准，落在每一平方米复垦的耕地上。安徽省国土资源厅下派该县挂职的县长助理刘林告诉记者，第一批省内交易的1009亩宅基地复垦节余指标，涉及3个乡镇的近千个地块，验收时发现有三个地块共计2.86亩质量不合格，其中最小的地块位于铁冲乡，仅有0.06亩。该乡党委书记洪尚全、联系铁冲乡的县领导为此在全县党政干部大会上作检讨，同时对铁冲乡处以开发成本10倍的罚款。

“要说起初不委屈，那是假的。”眼下再提起这件事，洪尚全已经想通了：“县里是杀猴骇鸡，牺牲我一个，教育一大片，这项工作容不得半点瑕疵。”果然，第二批验收的复垦耕地，百分百合格。

在天堂寨乡一处3亩左右的老宅基地复垦点，记者偶遇邻村一位妇女，她来这里是为了瞧瞧跟自家复垦的土质是否有分别。左看右看后，她满意地告诉记者：“没问题，都一样。”记者随手攥起一把表土，松软的土壤中露出几根荞麦秆，原来这块地去年复垦，当年就投入了耕种。耕地中央，一棵桃树已绽开花苞。乡干部笑着说：“总书记叮嘱咱们要少砍树，留住乡愁哩。”

最严格的标准，落在每一份宅基地退出卷宗上。金寨每一宗退出的宅基地都有一套完整的档案。打开厚厚的卷宗，宅基地退出申请审批表、申请人提交资料(户主身份证、集体土地建设用地使用证、家庭成员户口簿复印件，财产分割协议)、到规划村庄建房用地申请审批表、自愿放弃宅基地承诺书、房屋照片、宅基地退出询问笔录、腾退宅基地勘测平面图、宅基地补偿明细表等资料一应俱全。

“我们要确保每宗宅基地退出的每个环节都公开、公平、公正，在政策上、事实上站得住脚，形成可追溯的改革成果。”国家土地督察南京局下派该县挂职的县委常委、副县长甘博解释道。

2017年，金寨计划再引导群众自愿有偿退出8000户，复垦宅基地1.7万亩。郑汉涛说：“干了这么多年国土，这件事群众受益最大，国土干部精神头儿最足。”燕子河镇镇长杨林涵忙碌得脚下生风，“多复垦一户宅基地，农民就能得七八万元，乡镇干部再辛苦也值。”

有了宅改的经验，金寨在安徽省第一个提出消灭D类危房。以前，司玮一到汛期就整夜不睡觉，地灾防治的弦儿一点不敢松。她说，也许以后能轻松些了，但转变少部分人故土难离的老观念不容易，还得慢慢来。

宅基地腾退复垦的耕地，按照“宜耕则耕、宜园则园、宜林则林”的原则，交给原土地使用者耕种。蒋启参谋划好了，过些天就在自家复垦的3亩地里种上小黄姜，秋收时能有一笔可观的收入……

离开金寨时，当地人告诉记者，再过些时日，当杜鹃花染红大别山，金寨就迎来一年中最美的时节。是呀，金寨的明天会更美好!

（中国国土资源报）