《民办教育促进法》修订案背景下民办幼儿园法律问题初探

唐婉贞

[摘要]民办幼儿园是我国学前教育的重要组成部分，对于学前教育事业的发展起着重要促进作用，如何确保适龄儿童接受公平的学前教育一直备受关注。本文主要结合新《民办教育促进法》修订案，分析现有法律法规的不足之处，拟从法律、行政法规以及行政执法方面提出建议，期以加强民办幼儿园的有关法律保障。

[关键词]民办幼儿园；法律问题；立法建议

[中图分类号]D920.4 [文献标识码]A [文章编号]1671-5918（2017）06-0063-02

一、研究意义

2016年11月，全国人大常委会通过了《民办教育促进法》修订案（以下简称《修订案》），该法将于2017年9月1日生效。修订案对我国民办教育做出了新的定位，但笔者在查阅相关法律法规、文献资料后，认为关于在民办幼儿园的规范上仍然存在不完善之处，部分法律问题仍然存在一定的模糊性。《修订案》将第十八条改为第十九条“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”根据《修订案》新法条规定，可按照幼儿园的性质将其划分为三类：一是公办幼儿园、二是民办非营利幼儿园、三是民办营利幼儿园。

二、民办幼儿园现状分析

近年民办幼儿园快速发展，不断增加了学前教育来自各方的资本投入，缓解了入园难等问题，较大的提升了入园率。虽在一定程度满足了众多家庭对学前教育多样化的需求，同时也带动了公办幼儿园的发展，整體提升了学前教育质量。

目前民办幼儿园仍然存在诸多问题，除城乡差距、地区差距外，公立幼儿园与民办幼儿园之间仍然存在较大差距。就师资力量而言，根据有关民办幼儿园所进行的调查显示：民办幼儿园教师中拥有教师资格证的教师人数极少，而多数教师没有教师资格；拥有职称的教师占比极少，绝大部分民办幼儿园教师处于无职称状态。就办学条件来说，办园标准不统一、注册机构五花八门、具体设立标准不完善等问题突出。造成这一系列的原因有政府体质、监管的问题，也有社会资源整合不完善等问题，但笔者认为这与立法以及司法方面不完善具有重要原因。

三、民办幼儿园存在部分法律问题

民办幼儿园的发展离不开法律保障以及政策支持，《修订案》结束了民办幼儿园尴尬的法律地位，但笔者认为新修订案仍然存在着诸多不完善之处，以及相关配套行政法规的不完善之处：

（一）在法律法规规定方面

1.法律属性改变带来的不稳定性

《修订案》将第十八条改为第十九条，修改为：“民办学校的举办者可以自主选择设立非营利性或者营利性民办学校。但是，不得设立实施义务教育的营利性民办学校。”

如果按照新修订案件的规定，转型改为营利性民办教育机构，需要进行全面的财务清算，重新登记为公司或者企业。但民办非企业法人改为公司或企业制，涉及到大量税费以及财务清算问题，例如公益性用地的归转、固定资产的归属、创造利润的归属问题，都具有一定的模糊性，转为股份或者是变相私有都具有不稳定性，相关法律法规并为详细规定。同时多方呼吁教育12年义务教育，将学前教育纳入义务教育范畴。如教育行政部门、地方政府、将学前教育纳入义务教育教育范畴，那么刚刚注册转型成为营利机构的民办幼儿园的法律地位又将处于尴尬地位，因为新法规定义务教育不得设立营利性民办学校，这也给其法律属性带来了不稳定性。

2.《修订案》将加大公办民办幼儿园差距

教育要为所有的受教育对象提供平等地参与竞争的机会，确保起点公平，然后无形之中，修订案将加剧公、民办幼儿园之间的差距。新修订案将民办教育促进法第五十条改为第五十一条，修改为：“新建、扩建非营利性民办学校，人民政府应当按照与公办学校同等原则，以划拨等方式给予用地优惠。新建、扩建营利性民办学校，人民政府应当按照国家规定供给土地。”将公办幼儿园、民办非营利办幼儿园与民办营利性幼儿园区分开来，在一定程度上有利于鼓励多方办学，整合办学资金资源，但在实践中笔者认为会加剧民办营利性幼儿园与公办幼儿园及民办非营利性幼儿园的差距，法条显然是予以“公”性质的幼儿园给予更多的法律支持与条件帮助。这与之前多数专家所呼吁的要公平对待公、民办幼儿园的意愿相违背。

（二）在行政规章规定方面

按照新修订案的规定，幼儿园分为三类一是公办幼儿园，二是非营利性民办幼儿园，三是营利性民办幼儿园。公办幼儿园是公益性事业单位，其按照《事业单位登记管理暂行条例》登记管理，由教育主管主部门直接登记审批。非营利性民办幼儿园则由民政部门进行审批登记管理，教育部门督导。营利性民办幼儿园如按照企业进行审批登记，则审批登记部门为工商行政部门，教育行政部门依法对民办幼儿园实行督导。由于三者登记机关的属性完全不同，导致登记管理混乱，如何进行统一管理要求具体规范将成为实际管理中的一类严重问题。

四、相关问题的建议

（一）加快学前教育立法

目前我国针对初、高等教育有着较为完善的立法。但针对学前教育的立法却略有不足，虽有关专家呼吁设立学前教育法，但一直未见公布有关草案的通知，而这也造成了法律空白与法律冲入的问题。从法律空白的角度分析，现行法律对于学前教育的新情况无法做出有效的规制，例如：随着改革的角度深化：民办幼儿园的审批程序是否能够进行合理的简化的问题。从法律冲突的角度分析：民权民办幼儿园的调整法律《条例》与《民办教育促进法》之间关于民办幼儿园性质的分析。所以应当加强学前教育的立法，首先应通过法律的形式确定民办幼儿园的性质，明确公办幼儿园、民办非营利幼儿、民办营利幼儿的法律地位，做到法律规定的统一性，避免相关法律法规的冲突性以及空白部分。其次相关的立法部门也制定并颁布相关的配套措施。为实践提供具体的操作指引，同时也为审判提供法律依据。最后要依据不同地区的不同情况，颁布有针对性的地方规章。这样就够形成多层次、立体化的学前教育立法体系，有利于促进学期教育的良好发展。

（二）及时修订民办教育促进法实施条例

目前《民办教育促进法》已通过审议，但仍然存在部分法律问题不清晰、相关规定不具体。例如之前的民办教育促进法实施条例规定民办学校聘任的教师应当具备《中华人民共和国教师法》和有关行政法规规定的教师资格和任职条件，而在实践中民办幼儿园很少符合有关条例规定。

因此，建议应及时修改订民办教育促进法实施条例规定，一是进一步明确非营利性民办幼儿园的法人资格条件及有关属性。二是具体规定非营利性或者营利性民办幼儿园的转化机制，其中应特别注明转换过程中，涉及国有资产的转换问题。三是进一步明确民办幼儿园教师身份问题、教师资质以及相关待遇管理问题，明确民办幼儿园教师的法律地位，才能保障实现统一管理，做出规范要求，提升其在学前教育中的教学、管理的重要作用。

（三）完善教育督导机制

教育督导制度是各级政府（县级以上）实现国家教育的目的以及相关的法律的目的而对下级相关的教育部门所采用的监督、检查、评估的方法。我国目前采用的方法，我国目前关于民办幼儿园的督导机制不健全。主要体现在没有健全的制度，督导时间没有明确的规定。某些地区以定期督导为主建立督导机制。这种督导机制是不利于发挥监督作用的。因而笔者认为应当完善我国教育的督导机制。可以采用不定期检查为主，定期检查辅助的方式。同时也可以采用网络监督与实地监督相结合的新型监督手段进行监督。

总结

教育要坚持和贯彻公平平等的思想，坚持确保学前教育的公益性和普惠性，彰显公平性原则。综合分析新、旧法关于民办幼儿园法律地位规定的不完善之处，综合分析了有关规章制度的不明确之处，以及相关配套规章制度不完善之处，期以通过建议完善学前教育立法、完善民办教育促进法实施条例、完善有关督导制度加以规范和解决民办幼儿园有待解决的一些法律问题，为学前教育事业提供一个良好的法律环境。

（责任编辑：封丽萍）