金义都市区“多规合一”思考

■ 贾亦俭

城乡规划

金义都市区“多规合一”思考

■ 贾亦俭

浙中城市群和金义都市区作为一个整体空间规划已有良好的基础，开展“多规合一”具有一定优势。笔者就现行体制下如何开展此工作进行思考。

金义都市区“多规合一”的基础

金华虽不是试点市，但由于城市群和都市区工作走在了浙江省前列，相关工作已取得较好效果。

（一）初步建立了一套大市范围的都市区和城市群空间规划的体系

《浙中城市群规划（2008-2020）》于 2011年浙江省政府批复实施以来，近年来又完成了浙中城市群和金义都市区专项规划 7 个 ：《金义都市新区规划》《浙中城市群生态绿道及旅游一体化规划》《浙中城市群综合交通规划》《浙中城市群轨道交通线网规划》《浙中城市群水资源综合利用及配置规划》《浙中水乡规划》《浙中城市群金义东轨道线位用地控制规划》。此外，《金华—义乌都市区规划纲要》已经报浙江省政府审批，《浙中城市群（金华—义乌都市区）基础设施空间一体化规划》已经上报金华市政府审批，都市区规划编制体系不断完善。《金华市土地利用总体规划（2006-2020）》和《金华市环境功能区划》等空间规划的批准实施，使金华市比其他地级市开展“多规合一”工作更具优势。

（二）尝试都市区空间规划“一张图”

2016年，金华市城群办和市规划信息中心将都市区和城市群规划及各专项规划统一输入空间信息数据平台，使各项规划落在“一张图”上，叠得起、揭得开、不打架，初步实现都市区的城乡空间规划“多规合一”，为后续逐步实现城市总规与土地利用规划、社会经济发展规划等各种规划的“多规融合”打下了基础。

（三）组织机构有一定基础

2016年 12 月，浙江省发展规划研究院会同金华市发改委完成了《金华市“多规合一”体制机制研究》课题，建议近期组建“多规合一”协调组织机构，中长期成立专门的空间规划编制管理机构：金华市规划编制管理局。其实，早在 2011年 10 月金华市编委就发文成立了金华市浙中城市群工作办公室（2013年增挂金华市都市区建设工作办公室牌子），与金华市规划局合署办公，其中一项职能就是：“负责组织浙中城市群（金义都市区）规划的修编和城市群专项规划及其他区域性规划编制”。金华市规划局又将“县（市）域总体规划和各地风景名胜区规划的审查、上报工作，参与全市经济社会发展规划的拟订、省域城镇体系规划和土地利用总体规划的编制”等职能划入金华市城群办规划发展处。金华市城群办也组织编制了9个城市群和都市区的相关规划，审查了一大批各县（市、区）风景名胜区和县域总体规划，主动开展了都市区专项规划多规融合“一张图”等工作。

尽管工作有成绩，但也存在一些问题：一是规划技术标准不一，规划空间分类差异大；二是规划内容矛盾，缺乏有效衔接；三是规划审批不统一，缺乏统筹经验。由于国内、浙江省内还没有在地市级范围内的“多规合一”经验，浙江省和嘉兴等地试点也没有全面完成，所以金义都市区大市范围的“多规合一”工作尚处于探索阶段。

机制、平台、数据库均应合一

当前，要对城乡规划的传统模式进行反思，在国内和浙江省内尚无成功经验可供借鉴的情况下，在相关政策法规出台之前，结合地方实际做好相关准备工作，主动开展一些探索，如先开展城乡规划和国土规划的“两图合一”，努力构建以“一个平台、一套机制、一张蓝图、一个数据库”为主的规划体系，一旦试点经验推广马上应用实施。

（一）建立健全工作机制

鉴于“多规合一”是一项长期艰巨任务，要充分调动金华市政府相关部门和各县（市）的积极性，在各规划主管部门法定职能不变的前提下，按照市域统筹、合力共建的目标，建立“多规合一”协调组织机构，成立金华市“多规合一”工作领导小组，由金华市委、市政府主要领导挂帅，各县（市、区）主要领导和相关部门负责人共同参加。其主要任务是实现全市空间规划体系的有效有序编制实施，做到统一规划技术标准，协调规划编制时序，改革规划审批制度。

领导小组下设办公室，负责日常各类规划的事务性和组织性工作。办公室可考虑先由金华市城群办（都市区办）承担，主要理由有：一是该办目前已在开展都市区规划的相关工作，有一定基础；二是该办与金华市规划局（测绘与地理信息局）合署，金华市规划局是城乡空间规划的主要管理部门，测绘与地理信息职能也在一起，而浙江省里正与国家测绘与地理信息局合作开展试点；三是该办具有对都市区规划、项目等综合工作督查考核职能，便于推进，只要增加相应人员即可。至于以后也可考虑增挂“金华市规划编制审批局”牌子。

（二）完善以“一张蓝图”为目标的空间规划体系

在想办法完成都市区“多规合一”总体目标和布局、划定控制线及“三生”空间这个技术总方案后，在已有的都市区各专项规划“一张图”的基础上，以《浙中城市群（金华—义乌都市区）基础设施空间一体化规划》为试点，适时开展“一张蓝图”工作。以《浙中城市群规划（2008-2020）》《金华—义乌都市区规划纲要（2014-2030）》《金华市土地利用总体规划（2006-2020）》、“二调”数据库为基础，统一转换“多规”图件坐标系，将国民经济和社会发展、城建、国土、环保、民政、林业、水利、交通、旅游等所涉及的用地边界、空间信息、建设项目参数等多元化信息融合到一张1比1万比例尺的图上。

考虑到未来新的规划类形必将出现“市县域空间发展总体规划”，在编制《金华—义乌都市区规划（2021-2040）》时，就要考虑“多规合一”的要求，确保都市区规划与其他规划不打架；将空间规划升级为信息化的协调规划，使之成为统筹全市域发展的顶层规划，科学划定城镇、农业、生态三大空间和生态、永久农田保护、城镇开发边界三条红线。

（三）搭建一个信息平台

在现有信息化基础上，结合智慧城市建设，选择安全、高效的地理信息平台软件（GIS）等基础软件，构建“多规合一”业务平台，争取今后所有的规划数据在系统里捏合不会产生冲突。实现地图操作、信息查询、多规成果质量检查、多规冲突分析、数据共享和交换、统计汇总分析、控制线检测、项目选址辅助决策、多规数据成果管理等功能，提供数据服务和功能服务，成为“多规合一”的“数据中心”和“服务总线”。目前金华市城群办和金华市规划信息中心要在原来基础上做好尝试深化工作。

（四）组建“多规合一”专项数据库

按照“多规合一”标准规范，以都市区现有的地理信息数据为支撑，以已有的编制成果为基础，整合发改、规划、国土、环保等部门的空间数据，建立“多规合一”专项数据目录，形成专项数据库，实现核心数据采集、分析、整合。通过建成一个“大数据”中心满足信息平台应用要求，为相关单位在业务管理、决策分析等方面提供更多的数据支撑。

（五）提供一套规划标准和法律体系

依据国家、浙江省有关规章及行业规范，规范并完善规划标准技术和空间管理法规体系，学习广州“三上三下”工作机制，研究协同办公模式；构建业务联合审批体系，像厦门市那样通过建立“一张表”重整审批流程，提高审批效率。在现有体制下，金华市可先考虑出台《金华—义乌都市区规划建设管理条例》，将“多规合一”相关内容纳入其中。

（作者系金华市浙中城市群工作办公室副主任、市规划局党组成员）