谁主建设规模

■ 本刊记者 叶昌元

未来城乡

谁主建设规模

■ 本刊记者 叶昌元

寂寥的昆明呈贡新区

2016年，曝出两件事，表明在各地规划和建设上出现了一些偏差：一件是新区规划人口总和惊人；另一件是大量保障房空置。这两件事都指向一个问题：建设规模谁说了算。

规划人口共34亿的新城新区，谁来住？

一位记者 2016年在多地采访发现，在特大城市限制人口、中小城镇扩容的情况下，一些中小城镇迫切希望加速发展，纷纷提出 2020年、2030年人口倍增的目标。

国务院有关部门数据显示，据不完全统计，截至 2016年 5月，全国县以上新城新区超过3500个，规划人口达 34亿。这些规划能容纳全世界近一半人口的新城，谁来住？

国家发展改革委城市和小城镇改革发展中心的研究显示，3500 多个新城中，国家级新区 17 个 ；各类国家级经济技术开发区、高新区、综保区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等约 500 个 ；各类省级产业园区 1600 多个 ；较大规模的市产业园 1000 个 ；县以下的各类产业园上万。

而事实上，一些地方不仅面临引进人口难，还处于人口净流出的“失血”状态。

该记者在“小吃之乡”福建沙县看到，在县城新区，数十个楼盘正在促销，即使一些售出的房子，入住率也并不高。“为了去库存，沙县从 2014年就停止住宅用地的供应。”据该县建设局罗积清总工程师介绍，目前沙县楼市均价每平方米四五千元，相对于高峰期房价已接近“腰斩”。

沙县建设局相关负责人介绍，沙县全县人口 26万多，按照规划，到 2030年城关人口要达到 35 万。“现在四分之一的人口都外出从事小吃行业，人口不净流出就不错了。”

云南某城市一个新区，招拍挂土地中，住宅高达74.63%，商业服务业设施项目只占 15.53%，工业项目只有5.24%。没有产业支撑，谁来买这里的房子？

这样下去，对去库存来说，无疑是雪上加霜。

昆明呈贡新区，稠密的建筑与极少的人口

19万套保障房空置，问题在哪里？

山西省长治市最大的保障性住房建设工程—圣鑫园小区。项目为58栋、地上 18-27 层的住宅楼，总建筑面积达百万平方米。李宁 摄

审计署对 2015年保障性安居工程跟踪审计，显示出 19万套建成的保障性住房空置，数以百亿元建设资金被闲置，数以万计的人员骗取保障房资格。

据记者调查，保障房闲置的主要原因包括：一是供需不匹配。例如，广东某市多个项目 4138 套公共租赁住房空置超过一年，实际需求并没那么多。二是配套设施不好，居民不愿住或不能住。山东9个项目由于配套基础设施建设滞后，4023 套住房已建成 1年以上但无法交付使用。如滨州市滨城区第二油棉厂小区项目 2014年 12 月便已建成，但周边配套设施不完善、道路不通畅，230 套廉租房和 220 套经济适用房无人入住。三是与现行安居房政策不符。深圳宝安区坪山新村一期 9 栋共 700 多套住宅空荡荡。该项目 2008年便完工，户型多为 100 平方米以上，还有两三百平方米的大户型。当地住建部门称，空置是因住房政策更新原因，相对于现在的安居房政策存在面积超标的情况，无法配置。四是质量有问题无法交付使用。审计发现，海南昌江、文昌等8个市县的 1712 套保障性住房，存在未按照工程设计图纸和施工技术标准施工，以及偷工减料、墙面开裂等质量问题。

2016年，国务院第十督查组在深圳督查期间，发现深圳悦龙华府小区 1004 套保障性住房中有 527 套空置，空置率超过 50%

审计署的审计发现，至 2015年底，全国有 748 个市县结存结转安居工程专项资金 603.55 亿元，相当于当年总投入的 3%，其中 478.6 亿元闲置超过一年。有的地方以财政困难为由，向上级要来了钱却没办事。广东有个市收到上级财政补助的保障性安居工程资金 6.41 亿元，却闲置超过一年。山东 4 个县有 13.58 亿元国家开发银行专项贷款和企业债券资金闲置超过1年。

审计发现，山东9个市 10个县未完成棚户区改造开工任务 1.4 万套，占任务总数的 9% ；还有 3 个市 3 个县只完成保障性住房和棚改安置住房基本建成任务的六成。

调查发现，一些地方的管理部门对于保障房建设，主要把精力集中在要钱、建房上，疏于后续管理，甚至当“甩手掌柜”，导致骗房、骗补事件时有发生。审计署报告显示，2015年，全国有 5.89 万户不符合条件的城镇家庭享受保障性住房补贴超过 6000 万元，住房 3.77 万套 ；有 6544 套住房被违规销售或出租经营。海南 19 个市县和单位有 918 户不符合条件对象违规享受保障性住房和农村危房改造待遇；山东 6 个市 21 个县的 478 户保障对象因家庭收入、住房发生变化，不再符合保障条件，但未及时退出，仍享受保障性住房，违规领取补贴。

据记者调查，深圳曾查出大量开着宝马、奔驰豪车还住着保障房的情况。此外，2016年 6 月，广州一男子“装穷”骗经适房，后来被查出退房后竟还告到法院。广州市住房保障办介绍，该男子家庭年收入超过13万元，申报时声称收入仅3万元。核查发现后，依规定令其退房。

中央统摄、地方自主，如何调和？

各地新区规划人口规模“放卫星”，盲目拉大城市框架，浪费土地、建材等资源，还增加市内交通距离，消磨生命、耗费能源。这近乎制造灾难。从这件事上，很容易得出结论：不能放任各地“憧憬”，中央政府必须加强统摄。

但问题是，中央政府不可能像搞计划经济那样给各地分配人口规模指标。那又会增加一项新的行政许可，与李克强总理所说的“持续推进简政放权、放管结合、优化服务改革”的精神相背离。谁又能公平、合理地给出各地的人口规模“定额”呢？

再说，各地之间、各个城市之间有适度的竞争是好事：大家都竞相创造宜居宜业的环境、发展特色产业、增加就业机会、吸纳外来人口，有利于经济社会全面发展，值得鼓励。人往高处走，水往低处流，中央政府不可能去禁锢人口在不同地区或城市之间流动。

相反，从广东某市的保障房需求不足、致使 4000 多套公共租赁住房空置来看，应该更进一步将决策中心下沉、扩大基层自主权力—谁最需要保障房、需要多少保障房，街道比区里更清楚、区里比市里更清楚、地方比中央更清楚。如果建保障房的指标、资金都是上面给的，房屋和资金的供需都有可能脱节，闲置的闲置、紧缺的紧缺。

从开豪车住保障房、不符合条件的家庭违规领取住房补贴等现象看，一些基层政府不作为、监管乏力。但反过来看，基层政府的作用无可替代，对享受住房保障家庭的准入、准出，完全依赖基层政府的监管。

我们不妨将开豪车住保障房的分为两类：一种是符合条件的没住上，让开豪车的住上了。这是执行层面不作为、乱作为，甚至涉嫌违法犯罪。另一种是按规定应保尽保了，多出来的保障房让开豪车的住上了。这就是所定的保障房建设任务指标不合理。问题就不仅仅在下面了。

那么，中央统摄和地方自主，谁将起更大作用？但说到终极，不管是中央还是地方，都不能拍脑门来决定建设规模—

建设规模谁说了算？环境承载力

内蒙古不少草原在近几十年间退化严重，这与过度放牧密切相关。所以说，草原上放牧多少牛羊，最终不取决于牧民有多少资金、有什么样的蓄牧技术，而是取决于牧草生产能力、牧草与牛羊间的关系—是此消彼长或同消同长或两者兼有？

同样，某一地区能承载多少人口、多少产业，也不是由资金和技术决定的，更不是由雄心壮志决定的。

有人会说，现在科技发达，工程技术措施先进，西气可以东输，南水可以北调。北京、上海有什么资源，却承载了2000 多万人口！我们县城为什么不能规划 30 万人口？

我们应该看到：任何先进的工程、技术措施，不可能不留下碳足迹、不对生态产生影响。那些伟大的管道工程就不用说了，哪怕是最先进的技术能让污水、垃圾能彻底无害化吗？再说，生产污水处理的药品，就没有影响环境的副产品？太阳能发电是好东西，但生产光伏板就没有能耗和污染吗？

人类所有的活动及其副产品最终都靠环境承载和消纳。但承载和消纳能力有一个临界点，一旦超过其临界点，态势不可逆转：河、湖的自净化能力丧失，发出恶臭；草原沙漠化；雾霾过浓，阳光照不到地面，就容易形成逆温层，罩在上空，在没有强风的情况下，地面上产生的烟尘更无法扩散。

北京、上海、广州、深圳这样的大城市多在大江大河的下游，不会对上游地区产生污染，且吸纳了大量外来人口，使其他地区的生态环境得以休养生息，但也不可避免地污染了海洋—那将是下一步需要解决的问题。

这是“驴友”拍摄的沙化严重的内蒙古乌拉特草原，与外地人心目中的草原大相径庭

2007年夏天，昆明滇池蓝藻爆发

2010年底，国务院发布了《全国主体功能区规划》，按开发方式，将全国分为优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，将全国分为城市化地区、农产品主产区和重点生态功能区。这种划分的理念，就是要根据自然条件适应性、资源环境承载能力来开发，开发目的是为人民群众提供生态产品，使经济社会可持续发展。

未来，生态脆弱地区的人口还会减少；缺水城市不可能兴建耗水产业—南水北调工程在此意义上是空前绝后的；住房、商业建筑的建设严格量家底而行。某地区的人口规模的规划不再是本地区的事，要放到全国空间结构中统一考虑；“招商引资”这个词将成为典故，产业兴废是由规划决定的；发展经济是指在每亩土地、每吨水、每度电里创造多少经济效益，而不是靠摊大饼创造效益，因此更依赖创新。

令人沉痛的是：现在的某些规划一做完，注定就是废纸；某些新区、楼盘、房屋一竣工，注定就是废墟。