基于政府角度的PPP边界研究

夏爱红

摘要：近几年，各省都积极推出以PPP的方式来解决基础设施供给的问题。但是， PPP方式并不一定可以吸引到社会资本。本文基于政府的角度来探讨PPP边界与如何吸引社会资本方的问题。

关键词：PPP边界；盈利模式；案例

中图分类号：F224.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）010-00-01

一、前言

近几年PPP项目如雨后春笋般出现。截止2017年2月底为止，入库项目达到11784个，项目金额达144437.33亿元（财政部PPP综合信息平台项目库）。在中国供给侧改革、新常态经济、新型城镇化、海绵城市等形势愈演愈烈的情况之下，对于基础设施的需求也越来越大。

但是并不是所有的PPP项目都能够吸引到社会资本方投资进来。据统计各地PPP项目的签约率只有10%左右，PPP项目在发展过程中面临的最严峻挑战就是落地难。PPP项目落地难问题很容易理解，政府在短短一年时间之内就推出了如此之多的项目，政府并没有认真研究过什么是PPP模式、PPP的边界条件是什么；另一方面，对于社会资本方来说，目前PPP项目并没有明确的边界来保证合理的利润。

所谓PPP边界简而言之就是如何吸引社会资本方能够参与到PPP项目中来并且有利可图。较为完善的提出PPP边界条件的是重黄奇帆在2015年PPP合作项目签约仪式上公开阐述了实施PPP的五大原则、五个边界条件和五类风险防范。而本文的目的就是通过案例对PPP的边界条件进行合理阐述与说明。

二、PPP边界条件

1.PPP项目前提条件

首先，对项目进行经济可行性和物有所值评价。从定性、定量评价等方面对比传统方式是否更加有利。

其次，了解政府的财政承受能力。有些PPP项目虽然引入了社会资本方但还是需要政府投入大量资金和补贴。

再次，政府与社会资本是对等关系。而非领导者与被领导者关系，社会资本方也有话语权，双方在公平的环境之下谈判并且政府必须遵守承诺。

最后，项目必须符合社会公众的利益。

2.现行PPP边界条件

黄奇帆曾定义了PPP的五个边界条件。一是，完全能够实现市场化收费平衡的项目交给市场来做；二是，现在收费达不到完全收费要求，但具备价格调整空间的公共服务项目，可以逐步的调整价格平衡投资；三是，对价格不能一步到位的公共服务项目，可由政府采购；四是，对一些投资量大而收益很低甚至免费的公共项目，政府需要“堤内损失堤外补”，进行资源配置或财政补贴；五是，确定合理的收益上下限。

本文主要对这些条件进行详细的补充、修改和说明，并辅以案例更加形象地表述这些条件。

3.PPP边界条件一

条件一：对于经营性项目，政府可通过授予特许经营权交由社会资本方来做，但应确定合理的收益上下限。

经营性项目是有收费基础所收费用能覆盖投资成本并能实现市场化收费平衡的项目。政府对于此类项目不应该插手过多，而应放手交给市场来做。

对于此类项目，政府应确保社会资本方盈利而非暴利。完全经营性项目在中国并不多见。

4.PPP边界条件二

（1）条件二

条件二：对于准经营性项目，政府可以采取相应措施支持社会资本方参与。

准经营性项目的收费不足以覆盖投资成本，需政府补贴部分资金或资源的项目。准经营项目也代表了目前大部分项目。对于此类项目若直接交由社会资本方来运行那么很可能会亏本，也就无法吸引社会资本参与到项目中来。这种情况之下，政府可以采取一些有效的措施来解决。

（2）香港地铁“以地养铁”案例

香港自20世纪60年代开始人口急剧增长，使公共交通设施面临严重压力，各个功能区之间交通情况糟糕，拥堵问题屡见不鲜。在此背景之下，香港地铁建立并在1979年开通了第一条地铁线。

香港地铁的发展模式主要经历了三个主要阶段。80年代时香港地铁就开始通车，政府需要通过向银行贷款来注资建设和取消部分客流收益较低的路段，但这并没有完全解决香港地铁自身的收支平衡、自负盈亏；90年代之后，香港地铁处于快速发展期。政府将填海土地协议出让与香港地铁，并让港铁参与城市规划并讓其采取新线站点与土地融合发展模式；2000年之后，港铁迎来了成熟期。港铁开始对之前建设轨道时预留的土地进行开发对车站附近的土地进行综合利用，充分发挥土地的价值。

香港地铁PPP模式结合了物业地产等的开发让其成为少数能够盈利案例之一。“以地养铁”将市场化机制引入轨道交通建设当中，把沿线物业地产的商业开发权交给项目公司，通过车站与车辆段上盖物业及地下空间的利用发展来获利，成功解决了资金问题。

5.PPP边界条件三

（1）条件三

条件三：对于非经营性项目，政府可以直接购买服务或者通过捆绑打包广告等方式来使社会资本方盈利。

非经营性项目即缺少使用者付费甚至免费的公共项目。此类项目主要依靠政府采购付费来回报投资成本。即使是非经营性项目，只要政府能够对此类项目进行合理的资源配置也可以转亏为盈。

（2）天津国投北疆电厂捆绑运营

北疆电厂PPP项目采用发电、海水淡化、浓海水制盐、土地节约整理、废弃物资源化再利用的循环经济项目模式。北疆电厂作为目前国内最大的海水淡化工程却一直处于亏损状态，海水淡化成本高昂但是却缺乏使用者付费，是非经营性项目的一种。

国投北疆电厂的成功之一就是将一直处于亏损状态的海水淡化与有经营收益的发电工程进行捆绑，使两者相互补充。一方面，可以限制发电工程出现暴利的情况；另一方面，又可以弥补海水淡化的投资成本。

三、结语

本文主要总结了PPP边界条件并用案例分析的方法加以叙述，明确了怎样吸引社会资本方参与进PPP，解决PPP项目落地难的问题。

但是本文不要是从政府的角度和政策方面来谈论营造一个使社会资本方能够盈利而不暴利的局面，并没有从社会资本方的角度来谈论如何使一个PPP项目能够有利可图，这包括社会资本方自身的成本、风险、管理等等方面的控制，在这些方面需要加强研究。

参考文献：

[1]杜亚灵，柯丹，丁鹏杰.PPP项目超额利润分享问题研究[J].工程管理学报，2017（2）：107-112.

[2]姚来英.建立 PPP“盈利不暴利”的价格机制[J].中国财经报，2015（8）：1-2.