司法实践中的政府信息公开诉讼

董妍

自《政府信息公开条例》实施后，社会公众申请政府信息公开的数量猛增，同时，关于信息公开的诉讼也逐年增多。本文以中国裁判文书网发布的有关政府信息公开的二审判决书为研究对象，通过对判决的分析解读，观察和了解司法实践中的政府信息公开诉讼。

判决的选择

以“政府信息公开”为全文搜索关键词，以高级人民法院、行政案件、二审、判决书为限定条件，以2014年1月1日至2015年6月30日为期间，在裁判文书网上进行检索，共得到案件688起。之所以选择这些案件，主要基于如下考虑：从法院层级来说，基层法院审理的案件数量过于庞大，调研难度太大，最高人民法院审理的案件较为复杂，具有代表性，但是其数量少，偶然性强，因而并不具有普遍意义；从审级上来说，没有上诉的案件不复杂，不具有代表性，研究的意义不大。高院二审的法院判决恰好兼顾了普遍性和代表性，是较为合适的研究对象。

案件数量的地区分布

由地区分布图可以看出，江苏省的政府信息公开案件数量最多，新疆最少，南方地区案件数量明显多于北方地区，东部沿海地区案件数量多于内陆地区。这与公民的政府信息公开意识与各地区政府信息公开建设程度有关。例如广东、上海是中国较早建立政府信息公开制度的地区，这些地区的政府信息公开制度建设要早于《政府信息公开条例》的颁布，因而，制度相对成熟，公民对于知情权的要求相对强烈，形成诉讼较多。

北京、河南两地是北方不沿海省市中案件数量较多的。形成该现象是因为北京是我国首都，是许多行政机关的所在地，因此接收的政府信息公开申请较多，形成诉讼的概率自然就比较高。而河南是中国的人口大省，由于人口基数大，其形成政府信息公开申请和胜诉的概率自然随之升高，加之河南在政府信息公开制度建设方面也不遗余力。

由此也反映出我国政府信息公开法制建设目前在全国范围内不均衡的状态，江苏省高院判决的政府信息公开二审案件达到150余起，而新疆仅有1起，这种不均衡是政府信息公开进一步发展所必须解决的问题。

起诉事由分布

在这688起案件当中，剔除与政府信息公开不相关的案件、重复的案件，剔除不能下载的案件以及由于系统原因100页以后不能显示的案件，对剩余案件的起诉事由进行分类。

诉讼中的争讼焦点是现实中矛盾的集中反映，因房屋土地信息公开所产生的诉讼占到了诉讼总数的72%。土地仍然是农民赖以生存的基础，加之近年来征地规模加大，出现纠纷的事件越来越多，这都使得土地信息成为了政府信息公开申请的主要对象。人事信息是排在第二位的爭讼事由。人事信息直接关系到公民人事关系的归属，而人事关系的归属又牵扯工资、福利、养老保险、公积金等关系切身利益的待遇，是公民尤为关心的问题。

此外，统计各地区起诉事由可以发现，不同地区公民提起政府信息公开诉讼的种类差别很大，一般而言，经济较为发达地区，公民提起政府信息公开诉讼的种类较多，例如北京、广东、江苏等，而有些地区的争讼信息种类十分单一，仅有房屋土地一项。

诉讼结果

通过对案件进行整理，可以看出，政府信息公开诉讼中，原告的胜诉率较低（见下图）。这一点从其他学者的统计中都可以得到证实。例如，2013年，清华大学余凌云教授整理了北大法宝网站上的315起政府信息公开案例，统计出原告的胜诉率为11.1%。

判决结果与审查标准解读

在整理本文中所涉及的政府信息公开诉讼（由于涉及国家秘密的裁判文书不能在网上公开，因此对于国家秘密的审查标准无法从裁判文书中寻找依据）之后，发现法院在审查政府信息公开具体行政行为时的标准可以从以下几方面进行概括：

关于逾期未答复。依据《条例》的规定，行政机关对于依申请信息公开应当在15个工作日内答复，另有特殊情况还可以延长15个工作日。在实践中，一部分原告提起诉讼的原因是由于行政机关在法定的期限内没有答复。通过对案件的统计可以看出，在原告胜诉的案件当中，由于行政机关没有按期答复而确认具体行政行为违法的案件占所有原告胜诉案件的38%。由此可见，行政机关没有按照法定期限答复信息公开申请是遭致败诉结果的最重要原因。由于该问题的举证和判断并不复杂，因此在实践中掌握的标准也比较统一。

争讼事由与判决结果。在所调查的样本案件中，争讼信息涉及履职情况、计划生育、财政信息、医疗信息、城市规划、户籍信息、鉴定信息的案件，原告取得胜诉的可能性比较小。例如对于涉及履职情况案件的判决中，没有胜诉的案例，原因是该类信息属于行政机关的内部信息，不予公开。此外，对刑事案件情况的查询，其一般属于刑事侦查信息，也不属于公开范围；诸如城市规划等信息，多涉及商业秘密或者公共安全等，也不予公开。

司法对“三需要”的审查。政府信息公开要解决的焦点问题并不是应当对谁公开，而是该信息是否应当公开的问题，即公开的对象应当是不特定的多数人。在此理念之下，我国《条例》中所规定的“三需要”（因生产、生活、科研等特殊需要，可申请公开）本身也显得不合时宜，这也是颇受学术界质疑的条款之一。通过对案件进行整理，可以发现，在现实中，“三需要”也是原告、被告争讼的焦点问题之一，同时也是法院裁判的重要问题之一，占到了整个案件的13%左右。而在涉及到“三需要”审查的案件中，原告胜诉案件占到了40%，这一胜诉比例远远高于整体的胜诉率。

结语

区别于2008年以前的政府信息公开诉讼，2014-2015年的政府信息公开诉讼中无论是行政机关公开的标准还是法院的审查标准都趋向于统一，特别是在形式审查层面的标准基本一致。但是在实质审查问题上，例如“三需要”以及例外条款的适用等问题，还是呈现出较大的差异，这一方面反映了各地区政府信息公开制度发展的不均衡，另一方面也折射出目前政府信息公开诉讼尚有待发展的事实。