堵补“城中村”土地征收补偿法律漏洞

吴立亚

【摘要】征用土地是城市建设所必需，但是，需要很好地解决征地补偿的标准问题，因这一问题不仅直接关乎农民生活，同时也关系到社会的稳定。这就需要建立合理的征地补偿机制，使被征地农户、开发商、政府三者间的利益达到最佳平衡点。

【关键词】“城中村”改造 土地征收补偿 法律漏洞 【中图分类号】D91 【文献标识码】A

近年来，在我国经济快速发展的同时，城市化建设的步伐也在不断加快，其中必然面临“城中村”的改造问题。“城中村”改造必然牵涉土地征收及其补偿问题，在这一问题上被征收农户期望补偿最大化，而开发商、政府则希望尽量降低补偿标准，利益的对立导致双方矛盾重重、纠纷不断，成为全社会关注的焦点。

我国涉及“城中村”土地征收补偿法律制度的演变

“城中村”是在城市区域内，仍然是农村的体制，土地为集体所有，而且将村民委员会作为组织形式。在城市化不断推进的过程中，随着城市边界的不断扩张，“城中村”不断由城市的边缘地带变为城市的中心地带。为了统一规划城市建设、提高土地利用率，势必对“城中村”进行改造，使其由农村体制变为城市体制，其中“城中村”的土地会被征收。

新中国成立以来，我国的土地征收方式，主要有征收和没收这两种方式。然而，相当长的一段时期内，大多数都是无偿征收的。社会主义改造基本完成之后，土地所有权发生了变化，主要是归集体或国家所有。在十一届三中全会以后，在土地的管理方面出现了翻天覆地的变化，农村土地虽然名义上仍归集体所有，但承包给农户经营，土地的所有权与承包经营权发生了分离。改革开放初期，国家对土地政策进行了调整，不再采取无偿没收的方式，而是给予农民一定的补偿和安置费用，借以保障人民的基本生活条件。但是，这些政策也给政府和开发商带来了很重的经济负担，故国家的征收补偿政策再一次发生改变，采取一次性发放安置补助费政策。但是每个地方的补偿标准是不一样的，所以在20世纪90年代之后，国家相关部门着手建立相应的法律法规，新增的法律条例明确表明了土地征收不同于土地征用的概念，谋求制定合理的补偿措施，真正使农民的生活有了保障。

“城中村”改造中现有土地征收补偿的法律漏洞

立法存在一定的缺陷。有关土地政策的法规主要有宪法以及土地管理法。在我国，土地的管理是不同于其他国家的，目前有两种形式，即全民所有制与劳动群众集体所有制。但是，随着城市化进程的不断加快以及人口的扩增，在加快城市发展的进程中，往往会涉及到土地短缺的问题，此时采取的措施只能是征用集体所有的土地，在使用的过程中，将其转化为国有的土地。所以，城市的发展关系到村民的生活保障，只有把村民利益放在最重要的位置，想方设法解决他们被征收土地后的后顾之忧，才能得到他们的支持，使城市建设顺利推进。

法律和政策的贯彻不太到位。我国经济正在持续发展中，这就使得国内的各大中小城市不断开展“城中村”的改造工作，借以来满足城市日益发展的需要。在这一过程中，我国对土地征收的各项管理规定方面的工作重视程度是相当高的。尤其是近年来，制定了相关的法律条例，实现集体土地和国有土地的征收补偿政策的日趋完善。但是，一些地方政府处于左右為难的境地，答应被征户要求，则大大提高土地征收成本，根本无力承担；而如不答应，则有违公正，容易引发群体性事件。不得已之下，在解释的过程中往往使用模糊语言，玩起了文字游戏，村民对这种解释十分不满。

集体产权的主体相对模糊。《土地管理法》对集体土地所有权的主体规定不明确，是生产队，还是村镇，抑或乡镇政府，模糊不清，导致所有权主体虚位，学界上称其为“主体模糊”、“主体错位”。这就导致在城中村改造的过程中，缺乏正确的权利主体来行使权利。一旦出现矛盾，农民集体不能作为法律上实在的主体来表达其合法权利的诉求。而且农村在进行经济发展的过程中，所执行的政策大多是没有按照政策实施的，虽然土地的征收补偿是村民所有，但是在发放之前是在掌权者的管理下的，使得农民的权益不断被虚有化。

对私人财产的保护力度仍待加强。法律上，我国公民是享有财产保障权的，但是法律还不健全，受传统社会主义崇尚公有制而排斥私有制观念的影响，国家往往只是单纯注重保护公有财产，这就使得个别地方政府对私人财产的保护完全不管，甚至以牺牲个人财产来追求经济增长。根据我国现阶段法律法规的内容，村民的土地如果被城市化发展的扩张所利用，也就是说土地受到侵犯时，这时农民可以向有关机构申请补偿，若是农民对于补偿有任何疑问，可以借助法律的手段，向政府的相关部门提出异议。然而，法律的相关细则缺乏，使得政策难以实施。我国公民的私有财产必须受到法律的保护，否则不仅会损害农民权益，社会也难以稳定。

“城中村”改造中土地征收补偿法律漏洞的堵补方案

以“公正补偿”为征地补偿原则。征用土地是城市建设所必需，但是需要很好地解决征地补偿的标准问题，因这一问题不仅直接关乎农民生活，同时也关系到社会的稳定。这就需要建立合理的征地补偿机制，使被征地农户、开发商、政府三者间的利益达到最佳平衡点。目前虽然有相关的法律法规，要求农民的土地被征收之后，必须得到相应的补偿。但是这不代表农民肯定能收到这笔钱，即使收到了钱，补偿数额的多少也是不一定的，实用性不强，需要一个公正的征地补偿原则。

明确土地征收补偿受益的主体。国家首先应该立法赋予农民集体拥有民事主体的资格，使他们成为真正意义上的民事主体，让他们拥有主体的权利以及责任；将农村集体土地的所有权归还给农民，由他们来行使土地所有权和经营权。然后给予农民对土地的处分权利，立法承认集体之间可以进行土地所有权合法转移。

保证土地征收程序公正公开。要想健全征地程序，就应做到“三权”和“三序”。所谓“三权”就是指农民在征地中享有知情权、参与权和异议权。对征地补偿安置方案有不满意的地方，可以提出自己的意见，地方政府应该认真听取，如果合理应予以采纳。所谓“三序”就是指在土地征收制度中引进土地征用公共利益听证程序、土地征用司法救济程序、征地补偿标准听证程序。引进这些听证程序可以确保被征地农民的知情权以及参与权。

扩大补偿范围。相关法律明确规定：城市建设需要进行征收集体土地的，需要将相关的补偿费用补贴给相应的农民。确保农民的私人财产不受侵犯，切实保障我国农民在土地使用以及所有权方面的权益，同时保证生活质量。不同城市地区必须按照统一的制度方针实施，将制定的法律法规落实到实际的土地管理与政策实施过程中，并尽力将补偿的范围进一步扩大，使村民的利益能落实到位。

丰富补偿方式。现阶段，我国在征地补偿方面实施的是产权调换和货币补偿途径，尤其是最近几年，最主要的措施是施行一次性补偿。然而，这种方式实际并没有得到彻底的实施，不能为农民带来足够的保障。同时在征收的过程中，会有经营性土地的征收，若实施对村民的一次性补偿，村民就不能够得到土地升值带来价值的收益。

建立被征地农民的社会保障制度。土地对于农民来说，无疑是非常重要的，土地是农民生存的基础。保障这些被征地农民的生活，在整个“城中村”改造过程中至关重要。在“城中村”改造过程中，要努力建立被征地农民的社会保障制度。征收土地的相关部门对于已被征收土地的农民要施以优惠措施。农民将得到的土地补偿金可以由保险公司进行管理，同时可以为农民办理养老保险或者是医疗相关保障，进而为农民的生活提供持续的保障。

（作者单位：东南大学法学院）

【参考文献】

①张培：《城中村改造基本法律问题研究》，《哈尔滨工业大学学报》，2005年第6期。

②杨英法：《中国农村宅基地产权制度研究》，《社会科学家》，2016年第2期。

责编/孙垚 美编/杨玲玲