新形势下地方政府投融资平台转型发展的思路

陈星++史春岳

摘要：地方政府融资平台在地方政府财力不足的情况下极大地促进了区域经济发展、推动了城镇化建设，但规模庞大的债务和缺乏持续偿债的机制使得风险不可小视。国家也陆续出台政策规范地方政府融资平台的发展，既是挑战，也是机遇。文章分析了当前的监管形势和融资平台现状，剖析了融资平台存在的问题，针对融资平台的转型发展提供了一些政策建议：多元化、多层次的投融资平台模式；建立完善的企业运营机制；建立良好的业务发展模式。

关键词：新形势；地方政府投融资平台；转型发展；思路

中图分类号：F812.5 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）010-00-01

引言

地方政府投融资平台在解决1994年分税制改革后地方政府财力不足方面起了一定的作用：促进了区域经济的发展，推进了城镇化建设，为地方政府进行了投融资体制的创新提供了平台工具。但日益庞大的债务规模、融资方式单一、缺乏持续偿债机制等问题也成为影响我国经济发展的风险隐患。为此，中央政府不断出台新的措施规范地方政府投融资平台。国发〔2014〕43号文明确政府和融资平台的责任，剥离融资平台公司政府融资职能。财预〔2015〕225号文明确对地方政府债务实施限额管理，取消融资平台公司的政府融资职能。2015年1月1日起实施新修订的《中华人民共和国预算法》明确切割政府债务和融资平台债务，指出地方融资平台公司举借的债务依法不属于政府债务。日益严格的监管环境，对地方政府融资平台是挑战，更是转型发展的機遇。

一、地方政府投融资平台现状

据Wind统计数据，自2011年以来，拥有财务数据的地方政府融资平台共有1451家，有息债务规模从2011年末的20.64万亿元增至2016年6月末的43.28万亿元，规模翻番。审计署2013统计了全国7170家地方政府融资平台公司，其中，仅有4.08万亿元的债务被纳入地方政府债务，而Wind统计的1451家发债平台2013年末的有息债务就超过30万亿元，所以大部分的平台债务未列入地方政府债务。

二、地方政府投融资平台存在的问题

1.未按现代企业制度规范运行，缺乏完善的法人治理结构

很多地方政府投融资平台虽然成立的时间已经很长，但仍然无法摆脱计划经济的管理模式，表现为：重投资、重建设、轻经营、轻管理，公司发展战略定位模糊，管理模式难以适应市场化发展方向，法人治理结构有待完善。

2.投融资方式比较单一，缺乏持续有效的偿债机制

融资方式单一、过多依赖土地预期收益是平台公司融资的突出特点。由于资产及现金流未能全覆盖，低成本、高额度、灵活多样的企业债券、收费权信托、资产证券化等融资方式不能得到运用，吸引社会资本（含外资）参与城市建设的尝试较少。债务偿还的来源多靠土地出让金、负债融资、借新还旧，缺乏持续有效的偿债机制，融资平台缺乏可持续发展能力。

三、地方政府投融资平台转型发展思路

1.投融资平台模式选择

针对日益严格的监管环境，亟需建立一个大企业集团，下辖多元化、多层次的面向市场化的实体企业，同时需要在业务选择领域、盈利模式、融资来源等方面进行适时的创新，以适应市场化的需要。

2.建立完善的企业运营机制

地方政府融资平台应根据《公司法》和现代企业制度的要求，完善法人治理结构和投资、经营管理约束机制，成为集融资、投资、建设和经营相结合集约管理的企业集团，彻底解决经营责权不明、政企不分、职能混淆等问题，建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的新型企业制度。

3.建立良好的业务发展模式

（1）统筹资源，开展土地收储融资

根据四部委《关于加强土地储备和融资管理的通知》（国土资发〔2012〕162号）要求，建立健全市级土地收储中心各项职能，纳入国土资源部土地储备机构目录，统筹、协调、管理土地收储工作，调控土地市场和优化土地资源配置；做好土地储备融资，促进征地拆迁工作有力开展。

（2）受托进行土地一级开发

设立一个公司专门从事城镇化建设中的土地一级开发工作，。由土地收储中心授权委托一级开发公司对生地进行开发。土地一级开发的所有资金由一级开发公司通过金融市场筹措，并在生地上进行适当的市政配套设施建设，使之成为熟地。盈利模式上，采取成本加成方式，以一级开发的总成本为基础，核定一个固定收益率（比如8%）作为一级开发的利润率。

（3）代建保障性住房、标准化厂房等房建项目

设立一个专门的房地产开发公司，与地方财政部门签订项目代建协议，负责区域内保障房、标准化厂房、中小企业园等建设项目的投资管理和建设组织实施工作，按照合同约定代为履行项目建设的投资主体职责。代建业务的收益来源主要是按照代建项目投资总额加固定收益率（比如8%），实现现金流全覆盖，结合中国人民银行、银监会银发〔2011〕193号文等政策支持，直接获取银行信贷资金。

（4）参与土地二级开发，增加公司盈利来源

在前期资金压力较大的情况下，先引进社会资本进行房地产开发。待后期实体企业增多、人口增长、土地升值，适时通过控股方式引进有丰富房地产开发经验的公司，以现有的土地出资，共同成立商品房开发公司，进行土地二级开发。

（5）创设金融和类金融机构，优化区域金融支持环境

全资或引进战略投资者参股成立担保公司、小贷公司、融资租赁、保理公司、典当行等金融和类金融机构，一方面可以优化区内金融生态环境，促进区内中小企业发展，另一方面可以提高资金收益。待小贷公司发展到一定阶段，可以引进一到两家有丰富风控和客户资源的银行，共同发起设立村镇银行。待融资平台集团公司发展到一定阶段时，成立集团财务公司，形成资金流的体内循环，使利润留存在集团公司内部。

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