天津市西青区农民居住社区社会管理创新研究

王玉萍　张超　王彤　刘昱　王兴龙　储明熙

摘要：在天津市推行的农村“五位一体”社会管理体制背景下，通过对村党支部、村民委员会、农村社会组织、广大农民等主体的问卷调查、访谈及相关文献资料分析，梳理天津市西青区农民居住社区社会管理存在的问题。在借鉴国内外农村社区管理经验的基础上，基于公共治理理论、路线图方法等提出优化西青区社会管理体制的目标、任务、实现路径、资源保障及政策支持。

关键词：居住社区；社会管理；创新；天津

中图分类号：D422.6 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2017）010-00-02

近些年，天津深入贯彻中央精神，全面落实市委、市政府相关部署，深化农村改革，加强农村基层基础建设，完善和创新了“基层党组织为核心，村民委员会为主导，服务站、合作社、保洁队共同参与”的农村“五位一体”社会管理体制。同时农村“五位一体”社会管理体制对于天津农业发展，农民富裕，农村稳定发挥了重大作用。2015年2月召开的天津农村工作会议提出要“切实加强农村基层服务型党组织建设，完善和创新‘五位一体的管理服务体系”。在此背景下我们针对天津市西青区的农村社区社会管理工作进行了实地调研，并发现了很多的问题。

一、农村社区社会管理过程中存在的问题

（一）村委运行过程中存在的问题

1.村委会换届选举存在的突出问题

在一些地方调研时我们了解到本应该是体现民众意愿的村委会换届选举，竟然存在着一些不规范甚至违法的现象。比如每到该投票的时候，一些村委会主任参选人都会通过请吃饭、送礼物、承诺当选后给好处甚至送钱的方式拉拢选民；还有一些参选人请来一些看似“流氓、地痞”的社会人员为其站台，这些行为都严重影响了村委会换届选举工作的正常秩序，是对农村基层社会管理生态的巨大破坏。

同时，一些镇（街）工作人员的行为对换届选举工作也有一定的干扰，一些村民反映，“每到换届选举的时候，乡镇都会派人到村里指导、监督工作，但这些人时常会表现出对个别参选人的好感或支持，或明或暗的为其参选出谋划策；一些乡镇干部对于选举中发生的违规或违法现象也往往是睁一只眼闭一只眼”。

一些村委会成员自我角色意识较差，在日常生活中把自己当做普通村民，好事老想着自己或亲属。还有一些村主任就是老好人，为了能够在下次选举中赢得选票，在很多事情上根本就没有原则性，对于一些歪风邪气甚至是违法行为都不敢制止，是典型的不作为的庸官。一些村干部为了捞人情，往往以村里几个贫困户的名义来申请扶贫款，但是扶贫款下来后他们会再做二次分配，发放给一些根本不是贫困户的所谓贫困户，这是明显的以权谋私行为。

党支部和村委会在实际运行中相互扯皮、掣肘，相互攻击，公开对立现象时有发生。这不利于村务管理，及时解决与农民切身利益相关的问题。

2.村务公开不到位

第一，公开内容单一，不全面。与村民切身利益相关，本该全面具体公开的内容，在一些村却简单公开，应付了事。第二公开流于形式。在一些村，公开栏是唯一的公开形式，却很少有村通过村民会议、广播等方式来公开。

（二）村庄保洁存在的问题

保洁队的设立、运行是天津市落实国家关于提高农村公共服务水平和改善农村生态环境政策的载体。各个村设立保洁队伍以来，环境卫生状况已经有了明显改善，但在日常工作中也还存在以下几方面的问题。

1.保洁工作标准化程度有待进一步提高

一些保洁人员只是打扫一些主要街道，小道却从来不打扫；甚至有的保洁人员平时不打扫，只是在接到通知有乡镇上的领导要下来检查的时候才会打扫；有的村里每家每户都发放了一个水桶用来当做垃圾桶，放在家门口，保洁人员每天只负责收垃圾桶里的垃圾，街道根本不打扫；有的保洁垃圾回收不及时。

保洁人员不公开招聘。尽管保洁队工资不高，但由于就在本村工作，所以很多村民还是比較乐意干的，但是村里根本就不公开招聘，保洁队工作人员往往都是村里领导的关系户或亲属。

2.保洁队工作强度大，收入低，缺乏奖励机制，工作人员积极性不高有的村里只有一到两个保洁人员，工作强度大，工资低，导致保洁人员只做表面功夫。有的村里有五到六个甚至更多保洁人员，由于缺乏奖惩机制，使得工作质量很差。

3.村民环境卫生意识较差，工作难度大

一个村环境卫生质量的高低，一方面与保洁队工作水平和投入程度有关，另一方面，村民环境卫生意识的高低也是一个重要影响因素。有的村民肆无忌惮乱扔垃圾，有的村民不按规定地点投放垃圾，有的村民当面不扔垃圾，背后乱扔垃圾，刚打扫过，村民就又给破坏了。

（三）综合服务站存在的问题

综合服务站是“服务型政府建设”在我国农村社会管理中的具体体现，是打通服务群众“最后一公里”问题的关键，是承接党组织和村委会各项服务职能的枢纽。天津市综合服务站建设对于转变干部作风，和睦干群关系，提高农村公共服务水平发挥了重要作用。

在调研过程中我们发现综合服务站还存在以下问题：

1.一些村（居）综合服务站的群众知晓率较低

在一些村（居）调研发现，综合服务站都是和村两委在一起办公的，有的村挂了服务站的牌子，而有的村尽管有牌子并没有公开悬挂，这就导致很多村民根本就不知道村里有服务站，甚至有些村民默认为村委就是服务站。

2.服务站工作人员综合素质、业务技能有待提高

在调研中一些村民反映，服务站工作人员的服务不能让人满意。服务人员没有耐心。我们在进行问卷调查的过程中，甚至有的工作人员看到问卷竟然以自己不识字为借口拒绝调查，或者以忙为借口来拒绝调查。

3.综合服务站功能不齐全

调研发现，尽管村里的综合服务站也设有热线电话，有公开的办事指南等。但其功能并不齐全，只是在办理养老保险、新农村合作医疗、计划生育等问题时能够起到“咨询、代理”的作用，很多事情综合服务站根本就没有相应的能力和资质，还必须要到镇（街）的相关部门办理。

（四）党支部存在的问题

在一些村里党支部与村委没有细分，党支部与村委会的工作有重叠现象，这就使得党支部与村委会在为村民解决问题的时候出现相互推诿现象。而且，党员年龄普遍老化，文化程度偏低，观念陈旧，不能在治理村务过程中及时注入新鲜血液，不能用一些现代化的理念与方法解决问题。

二、农村社区社会管理创新的路径研究

（一）提升农民参与意识和能力

1.运用农民喜闻乐见，容易理解和接受的形式对农民开展民主参与理论和知识的普及教育，使农民改变对于村里事物事不关己的态度，使广大农民懂得他们才是农村真正的主人；

2.通过开办培训班等形式，使农民明白参与本村社会管理的步骤、程序、需注意事项等，不断提高农民参与能力。

3.培育农村民间组织，拓宽农民参与渠道。一些民间组织代表着一部分人的利益和诉求，在解决农村社会问题、促进农村经济发展方面起着重要作用。因此，可以通过集合这些民间组织的力量，充分发挥民间组织在提高农民在政治参与主动性、解决农民诉求方面的积极作用。

（二）协调好村党支部和村委会之间的关系；

1.进一步划分村党支部和村委会的职能和权限，明确各自的基本工作程序、议事规则，并使之具有可操作性

想要协调好村党支部和村委会之间的关系就应该完善相应的规章制度，不给他们出现工作上相互推诿的机会。因此要完善村党支部和村委会的分工合作制度，明确好两者的工作任务，村委会在行使自治权的前提下，对村中的重大事项及时向党支部请示汇报，接受党的领导；同时严格制定并公开村务参与民主决策的程序；最后要严格规定村中的人事管理制度。在具体事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间的事务管理的工作上，由村民自治组织，即村委会负责。

2.建立“两委”班子学习制度、“两委”班子民主生活会制度

建立“两委”班子学习制度、“两委”班子民主生活会制度，以此保证党支部和村委会成员都能经常了解掌握农村政策和法规、上级组织的有关精神和工作部署，达到加强思想交流，在原则上达成共识，增进整体团结和增强整体战斗力的目的。

（三）建立科学的公共事务决策机制

民主决策的完善不仅有利于发展农村基层民主建设，还有利于维护农民利益和加强社会稳定，可以从决策载体、决策环境和决策程序三个方面来考虑完善村民自治下的民主决策。

1.决策载体

村务民主决策的载体是村民会议和村民代表会议。第一，必须要明确决策载体的职权范围。各村可以讨论通过一个议事章程，明确规定哪些事项由村民会议决策，哪些事项由村民代表会议决策，哪些事项由村委会决策，这样可以避免村党支部、村委会越权决策，将原本应该集体讨论的议题改为内部决策。第二，应当定期举行村民会议。第三，村民代表应在代表会议召开之前征集代理户的意见，在会议召开时要表明代理户的意见和态度，在会议结束后要向代理户通知会议结果，村民代表会议的决策结果要进行公示，对于村民异议较大的事项，应当重新提交村民代表会议决策或者召开村民会议讨论。

2.决策环境

从实践来看，影响民主决策的环境主要包括政治环境和社会环境。政治环境上乡镇政府应该做到不能对村民自治横加干涉，乡镇政府有必要对村委会的工作予以指导和帮助，但是不能干预属于村民自治范围内的村级事务。同时，乡镇政府应当协调好村委会与村党支部之间的关系。

社会环境的破坏来源于宗族势力、黑恶势力的活动。对于宗族的管理，一方面要合理引导，利用其内部团结的特点，化解村级事务中难以解决的矛盾；另一方面要加强党组织的凝聚力和战斗力，定期把村中优秀的人才吸引进党组织中，并有意识地培养他们为村内有素质、有能力、有威信的人，这对于提高村务透明度有较大影响。对于具有黑社会性质的宗族和活动在村中的其他黑恶势力，要坚决予以打击。

3.决策程序

没有程序的民主，就没有实质的民主。具体到村级民主决策，从议题的出台，到议题的讨论，再到议题的表决，甚至议题的再议，都应该建立一套规范的决策流程，这套制度的制定要具体、清晰，便于操作，既要保证议题得到充分的讨论，又不能使会议跑题。

（四）提高综合服务站工作效率和水平

1.加强对服务站工作人员的教育培训。相关部门可以通过到村里召开座谈会等形式听取农民、村两委、服务站工作人员等对服务站工作的需求、意见，拟定培训内容；然后，就培训内容听取医疗卫生、社会保障、计生、公安等部门的意见，确定最终的培训方案。

2.镇（街）相关基层政府部门要有授权意识，对于那些可以由村里服务站办理的事情要充分授权，列出服务站可以办理的事项清单；对于服务站不能办理的事项，也要列出清单，服务站要履行“告知和接受咨询”的义务。

3.要通过开辟宣传栏，印发宣传册等形式明确告知村民：哪些事情可以在村里办理，哪些事情必须要到镇（街）或更上一级机构办理；办理流程是什么，需要准备哪些资料，救济途径的设置如何等。如此，可以进一步提高公共服务的标准化程度、便利度和效率。

（五）提升保洁队工作效率和水平

1.加强宣传教育，提高居民素质

可以通过在村（居）制作悬挂环境卫生保护、健康教育宣传版面或者横幅方式，不断提高农民对环境卫生与健康知识的知晓率，让保护环境卫生成为村民的自觉行动，逐步养成自觉的健康卫生习惯。

2.加强对保洁人员管理

应通过多种途径筹集资金，逐步提高保洁人员的工资及各项福利待遇；要建立相应的奖惩机制，对于那些工作勤劳、能干、业绩突出的人员要适当给予奖励，调动其工作积极性。而对于那些工作懈怠、业绩较差的人员要适当给予惩处，严重不合格的及时将其清理出队伍。

3.建立完善村庄卫生管理的监督机制

首先，要进一步明确、细化村庄保洁工作的任务及达标条件，使得村庄保洁工作有章可循、有规可依。其次，要将保洁工作标准向村民公布，接受村民监督和投诉。再次，要建立由镇（街）相关基层管理部门主导的公开督查和不定期暗访相结合的监督机制，定期或不定期地对村庄卫生状况进行检查。这样就形成了官方与民间相结合，公开和暗访相结合，定期和随机相结合的监督体系，有利于提高保洁工作水平和效率。

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[5]张再生，吴云青.公民参与社会管理创新的机制与对策研究.

作者简介：王玉萍（1994-），女，汉族，山东泰安人，天津工业大学管理学院土地资源管理专业学生，主要从事土地资源管理专业研究。

基金项目：2016年大学生创新创业训练计划（项目编号：201610058099）。