美国的水权体系：原则、调适及中国借鉴

严予若 万晓莉 伍骏骞 袁平 郑建斌

摘要水权是现代水治理体系中的关键环节；合理的水权制度有助于水资源的优化配置。我国旧有的水资源管理模式中水权不明晰、水权制度尚未建立健全，因而无法适应市场经济发展和水资源高效可持续利用的需要。美国的水权制度与其发达的市场经济相适应，其经验可资借鉴。美国的水资源治理实践表明，建立在市场经济基础之上、以法律和制度为保障的水权制度，对于水资源的高效配置和可持续利用具有积极的促进作用。对水资源财产权的明晰界定是美国水权制度的基石；水权的取得及其权责范围均有明确的法律规定并受法律保护。在保护私有水权的同时，美国水权制度兼顾联邦和地方利益，同时避免外部性产生。各州对水权的确权和管理因各自人文和自然状况的差异而异，但对水资源“合理有益的使用”是各州共有的理念。美国的水治理理念正从偏重水资源的经济价值转向日渐重视水的环境及人文价值。社会公平、效率的增进、交易成本的降低是美国水权制度演进的内在动力。经历了漫长的历史演化，美国的水权管理体系已日臻成熟，但依旧存在不同层面的水权冲突，因此仍然在实践中不断修正调适。我国应学习借鉴美国水治理的有益经验，并积极探索美国经验的中国转化。本文对美国现行水权体系中水权的取得、水权的范围以及水权的变更与中止进行了系统总结，并在此基础上对中国的水权制度建设提出构想，包括：以立法确立和保障水权、建立市场导向的水价形成机制、运用水价杠杆实施有效的水资源需求管理、培育水权交易市场、构建区域性水权管理规范等。

关键词水权制度；美国；水岸水权；优先占用水权；混合水权

中图分类号F205文献标识码A文章編号1002-2104（2017）06-0101-09DOI：10.12062/cpre.20170437

当今中国水资源短缺情势严峻，人均水资源占有仅为世界人均水平的1/4，位列世界第121位，是联合国认定的“水资源紧缺”的国家。世界银行2009年的研究报告显示，中国的水资源生产力为3.60美元/ m3，低于中等收入国家的平均水平（4.80美元/m3）和高收入国家的平均水平（35.80美元/ m3），而此差距在很大程度上源于各国产业结构的不同和水资源利用效率的高低[1-2]。我国低效的水资源利用令原本就短缺的供给雪上加霜，用水纠纷引发的冲突频现；不断扩大的水供给缺口导致对水资源过度开发乃至掠夺性开发，对环境造成巨大损害。若不改革此种水资源开发利用方式，必将导致不可逆转的生态灾难。水资源危机严重威胁到国家的发展与安全，迫切需要通过顶层设计加以应对，因此建立健全中国特色的现代水资源治理体系势在必行。

现代水资源治理体系内在要求以市场机制调节水资源供需，涉及到水权制度、法律框架、行政体制、公众参与等，其中，建立权责分明的水权制度是重中之重。财产权的重构可以降低交易成本、提高效率，进而推动制度创新[3]，故合理的水权制度能优化水资源配置、促进水资源的高效可持续利用。而中国长期以来的水资源管理模式中，政府是决策主体，主要以行政手段配置水资源。由于行政干预抑制了市场机制的作用，所以水资源整体配置效率低下。随着中国经济和社会转型，旧有管理模式因水资源权属不清而造成跨域治理诸多困境，并引发水资源使用的外部性问题，因而无法适应市场经济发展的需要。党的十八届三中全会明确提出“市场要在资源配置中起决定性作用”的改革目标，而这一目标的实现有赖于水资源产权制度的建立。美国是市场经济高度发达的国家，有着与市场相适应的健全的水权制度及相应的法律体系，美国水权制度建设的经验可以为我国水资源治理改革提供有价值的参考。

美国的水权制度安排有两大目标：保障民众维生水源的可得性；以法律确保水资源利用效率最大化[4]。公共水权（Public Rights）、“水岸水权制”（Riparian Rights System）、“先占水权制”（Prior Appropriation Water Rights System）与“混合水权制”（Hybrid System）构成了美国现行水权体系。公共水权主要指基于公共信托原则对公用事业、军事、环境与生态保护、观光游憩等用水所分配的水权，其范围和效力自1973年以来呈不断扩大的趋势。公共水权不可交易，而其它三类水权都是私有水权，属可交易水权。作为联邦制国家，美国各州享有高度自治权，因此，在水的管辖权方面，除“联邦保留水权（Federal Reserved Water Rights）”与“印地安水权（Indian Water Rights）”是由联邦政府统一授权并管理之外，其他类型的水资源权责均由各州自行确立管理，但各州的规定必须受公共信托原则（Public Trust Doctrine）的制约。各州在具体的法律规范和操作实务方面存在诸多差异，囿于篇幅，无法一一铺陈每个州的水权管理细则，本文仅就美国水权体系中私有水权的取得及其相应的权利范围、水权的变更与中止择其要义加以介绍。

1水权的取得

1.1水岸水权制（Riparian Right System）

水岸水权的原则源于罗马法（the Roman Law）[5]，与土地财产权的确立密切相关。在水岸水权体系中，土地所有人基于其拥有的土地权利，享有合理使用（Reasonable Use）该土地所毗邻水源的权利，这是早期水岸水权确立的依据。非毗邻水域的土地，即使其所有者同时拥有其他毗邻水域的土地，这一非毗邻水域土地也仍然无法取得水权。早期的水岸水权不需要政府专门审批，但仅限于对自然流经特定土地的水资源的使用，不包括储水权或分水岭以外的土地的用水权[5]。

水岸水权的分配原则是土地必须与河川相毗邻，土地所有人方能取得水权。对水岸水权的分配经历了从绝对所有权制（Absolute Ownership）到合理所有权制（Reasonable Ownership），再到关联原则（Correlative Doctrine）三个阶段。其中仅有关联原则允许在水量有富余的情况下，分配给非毗邻河岸的土地，但此规定仅作为一项例外而存在[6]。

早期美国法律对水权的规定采取绝对所有权制度，即：水资源的权属依附于土地。任何毗邻水域的土地所有人均无条件拥有对该水域水资源的绝对权利。然而，一旦水量减少或用水需求增加，那么共同毗邻该水域的不同土地所有者之间就会出现竞争性取水，比如河流上游对下游的挤压、买下沿岸土地后对流域水资源实施垄断等，从而引发外部性问题并损及绝对所有权的实现。

鉴于绝对所有权制在水资源短缺时无法确保土地所有人的平等水权，合理所有权制逐步取代了绝对所有权，旨在让所有与水源毗邻的土地拥有同等用水权，确保上下游平等用水。在不违背合理使用原则的前提下，通过限制上游水权人的取水量来保全下游水权人的取水权益[7]；但其对于水权的取得依旧要求必须毗邻河川。

随着社会变迁，合理所有权制的弊端逐渐显现。1903年加州法院认为：除了“合理使用”这一考量之外，水权的分配尚须考虑水资源的实际供需状况，包括：当水供给不足时，所有毗邻水岸的土地所有人皆应同时减少用水以共度难关；当供给充足时，应将多余水量提供给未毗邻水岸的土地使用，以此提高水资源利用效率[6]。关联原则的引入则促成了此愿景的达成。水权与地权的分离令水权交易成为可能，对水资源和土地利用效率的提高产生了积极影响，因此关联原则的践行是水资源分配观念上的突破。

美国经济的高速发展和人口膨胀使得用水量激增，水岸水权制度在水资源日渐短缺的情势下，已然无法确保水资源的公平有效分配，于是，实施水岸水权制度的州开始将用水许可制度引入原有水岸水权体系。用水许可制度规定任何合法用水均须先行取得主管机关的审批许可，主管机关审核的要点包括水源类型、取水地点、取水量以及对公众的影响等；必须确保水域流量不低于安全限度；水生动植物、水岸带动植物的生息繁衍及其它公众利益不受侵扰[8]。申请人获得取水许可之后，必须提交用水记录报请主管机关查验。许可证期限各州不一，约一半实行水岸水权制的州核发永久许可证，其他州的许可期限则在10—15年之间不等。对于用水申请流程和要件，各州不盡相同。

用水许可制在保障稳定水量供应的同时，通过主管机关对用水许可的管控，有效约束了水岸水权人的不当行为，避免了水资源的垄断或浪费。因此，几乎所有采纳水岸水权体系的州都以立法规定了一定形式的用水许可程序，朝着“受管控的水岸水权”（Regulated Riparian System）[9]方向发展。

美国采用水岸水权体系的州主要集中在密西西比河以东的水量丰沛区域。经过长时间的发展演变，目前绝大多数采用水岸水权体系的州均以立法规定水资源的合法使用必须由法律授权。

1.2先占水权制（Prior Appropriation Water Rights System）

美国西部气候干燥缺水，大量土地都不毗邻河川，在水岸水权框架下无法有效满足生产生活对水的需求，因此在水资源分配上承袭了十九世纪美国西部地区淘金热潮中在矿产分配上“谁发现谁拥有”的惯例，采用先到先得的原则（Prior Appropriation Right Doctrine）对水权进行分配[10]。谁先占用水资源，谁就优先取得了这部分水资源的支配权与使用权。迄今实施先占水权制度的包括科罗拉多州、亚利桑那州和犹他州等九个州，集中在密西西比河以西的地区。

先占水权制度下，水为公共资源，所有权不属于任何人，而是归属全社会。任何人欲取用水资源，必须申请。申请用水的土地无须毗邻水源或在水源流域范围内。先申请的人获得优先用水权，即“先到先得”或“时间优先则权利优先”（First in Time，First in Right）；占用权授予的日期决定了使用权的优先级。最早授权的使用者拥有最高级别的优先权，最晚授权的使用者的权利级别最低。当水资源短缺时，拥有最高优先级的水权人被允许取用其所需的全部水量，而最低级别的水权人则必须削减甚至中断用水。“时先权先”原则对用水的时间、地点、用途、用水方式、设备、数量等要件均有详尽规定，藉此限制以牟取不正当利益为目的的恶意抢占水权[11-12]。

采取先占水权制度的各州均制定了相关法律以规范水权的申请。必须向水资源管控委员会（Water Resources Control Board）或自然资源部（the Department of Natural Resources）提出申请。申请审批主要以规范水量分配及保障既有水权为核心考量。申请时间是决定水权优先级别的首要因素；对于同时获得取水许可的用户，则依其动工修建引水工程的先后确立水权优先级[13]。

具备以下三个要件，并履行相关法律程序便可向主管机关申请取水许可证：用水目的是为了增加效用；水从自然资源态转换为其他形态；对水的有益利用控制在合理时间内[14]。申请者须聘请有资质的水权检查员（CWRE）进行现场勘查并将勘查报告报送水资源管理机关。若勘查结果显示授权的水量大于实际需水量，则水资源局会重新核发水量以避免水资源浪费。核发水量并不保证水权人可以无条件全额取水，而要视实时的水供给量和水权人的优先级而定。申请人获得许可之后，必须在一定时间内（通常为一年）动工兴建引水设施，完成试水记录，并出具证据证明用水目的是有益使用之后，方能实际取得水权。连续五年未使用的水权将被撤销，以避免水资源闲置。对水资源的有益利用（Beneficial Use）被视为取得先占水权的最重要因素；所有采用先占水权制度的州均将家庭用水、市政用水、工农业用水及游憩用水视为对水资源的有益利用，大部分州对“有益利用”的界定有法律为据[15]。

1.3混合水权制（Hybrid Water Rights System）

十九世纪末期，随着美国西部的农业迅速发展，引水灌溉流域周边农田成为农民的普遍需求，但原本采用的先占水权制度无法有效满足社会需要，因而先占水权的合理性受到了挑战，于是加利福尼亚州发起公投以决定先占水权和水岸水权的去留。公投结果判定，在对水资源“合理而有效使用”的前提下，此两种水权并行不悖，混合水权制由此诞生[16]。加州是最早实施且混合水权制度发展最成熟的州，自加入联邦伊始便实施混合水权制度，是混合水权制的代表。加州在推广先占水权制的同时，承认先占水权施行前业已取得的水岸水权或其他既有水权（Vested Rights）的有效性；而其他州则是先沿用水岸水权制，后来再引入先占水权制[17]。目前美国有十个西部州采取混合水权制，包括加州、德克萨斯州和俄勒冈州等；各州的具体规范有所不同，但核心理念均遵循加州原则（California Doctrine）。现以加州为例介绍混合水权的取得程序。

成立于1967年的水资源管控委员会（State Water Resources Control Board）是加州的水权主管机关，负责水资源的管理、分配、变更等事务。申请人必须就所申请的水源种类、使用区域、用途、用水量等进行详细说明。委员会对于水权申请的审批要点包括：是否侵害他者利益；蓄积水量与申请用水量的比例；是否符合环保及水资源可持续发展的要求；引水工程计划书；用水目标是否是对水资源的有益使用。完成初步审查之后进行公示并征求各利益相关方的意见，申请人须对质疑给予回应。之后若有异议，则通过协商或听证会的方式解决。若符合各项审批要点，则发放用水许可。水权经主管机关许可后，若有任何关于用水目的、用水区域的变更、分配水量的变动，必须经过水资源控制委员会批准同意。同时，上述变更不得产生新的权利或侵害其他既有水权人的权益[18-19]。

2水权的权利范围

政府基于公共信托原则以立法保障公众的用水权益，包括：公众有就地用水的权利（不允许转移水）；政府有权干预和管控水的使用方式以惠及公众。游泳、钓鱼、划船、商业航行、防洪、市政供水、环境保护等都被纳入公共水权范围。公共水权常常与私有水权冲突[20]，冲突发生后，当事各方可以寻求法律裁决；或者私下谈判协商解决。随着环保意识的增强，公共水权的范围不断扩大，因此联邦和各州都在不断修订法律以避免水权法条的相互抵触[17]。

2.1水岸水权

水岸水权人拥有的权利包括：合理利用（Reasonable Use）水权；水质纯净权（the Right of Purity）；垂钓权；河川通行权；堤防保护权[7]。

合理用水分为自然或家庭用水（Natural or Domestic Use）与人工用水（Artificial Use）两种。自然用水主要是满足水岸水权人的家庭生活起居用水；庭园用水或少量家畜饮水也包括在内。自然用水即使侵害到其他水权人的权益，也无碍该水权人用水。而人工用水则包括农业用水及工业用水，必须严格遵守合理使用的限制。由于工业用水可能损害下游水权人的水质纯净权，因此，监管部门对其取水地点、方式等均严加审核[8]。

水岸水权人的权益彼此平等，不存在优先级的问题。当水资源短缺时，水岸水权人的取水量会以均摊的方式缩减。在不影响下游水权人合理使用水资源的情况下，享有储水权。污染水体及侵害其他水岸水权人权益的行为被严格禁止。水岸水权人取用地表水时，须受公共权利（Public Rights）约束。

2.2先占水权

与水岸水权制类似，先占水权人拥有：合理用水权；水质纯净权；垂钓权；河道通行权；堤防保护权。在不损害其他水权人权益的情况下，大部分州允许单独转让用水量。法律严格禁止先占水权人对水资源的浪费。

在水资源短缺的情况下，取得高优先级的先占水权人可以获得正常用水量，如有多余水量，则顺次分配给后续申请者，直至无水可分，因此排序靠后的水权人无可避免会面临断水缺水风险[21]。

2.3混合水权

水岸水权与先占水权的权益范围天然存在重叠和冲突，比如水岸水权人毋须申请即可任意取水的权利将导致同一流域的先占水权人事先无从知悉自身的权益会否受到侵占；水岸水权人可随意取用或停用水源则与先占水权所必备的“有益使用”的要件相悖等等。以加州为例，水岸水权优先于先占水权。在旱季，水岸水权人有权“合理使用”取用所有的水量，而共享同一水源的先占水权人则可能因此完全失去自身的份额[20]。因此，实施混合水权制的州都增设了附加条款以规避两种水权间的冲突，并对水岸水权的权利范围不同程度地加以限制。

3水权的变更与中止

美國的水资源管理以州为单位，各州自行立法执法，没有关于水权变更的全国性法规。

3.1水岸水权

水岸水权是一种财产权，属于水岸土地所有人。水岸水权的取得乃土地与水域毗邻之故，因此该水权必须依附于土地，不能脱离土地权属而单独转让；但转让水岸土地所有权时，水岸土地所有人则有权不对水岸水权同步转让而继续保留水权[7]。当原水岸水权泽被的土地被部分转让时，若被分割的地块未直接毗邻水域，则该地块便不再享有水岸水权。然而，如果先前分割转让出去的土地重新回归原水岸水权人，就该部分土地是否取得水岸水权，实践中因循两种处置原则：所有权来源原则（the Source of Title Rule）：回购土地不再拥有水岸水权。该原则被实施混合水权制的各州所采用，目的是尽量减少水岸水权覆盖的土地以限制水岸水权的范围并扩大先占水权制的实施范围。所有权完整原则（the Unity of Title Rule）：只要与水岸土地相接壤的土地归属同一所有人者，便取得水岸水权。大部分实行单一水岸水权制的州采用该原则[22]。

若水岸水权人停止取水达一定时限，则水岸水权自动中止。如果主管机关出于公共利益需要征收水岸水权，则水岸水权宣告中止。采用混合水权制的各州对于已弃用的水岸水权，均以法律程序予以撤销、不再重新颁发[8，23]。

3.2先占水权

在不损及自然环境及其他水权人权益的前提下，先占水权可以变更，包括永久性的水权转让、临时与短期的水权让渡（涉及水量的转移）。政府将水量转移视为对水的有益使用，因此原有水权不会损失或撤销。先占水权人对水资源的使用，必须确保河川流量维持在其他先占水权人申请时的状况；若有造成其他水权人权益受损的任何可能，则先占水权人不得转让水量给其他人、不能更改取水地点、用水时间或用水目标。

享有高优先级的水权人发生变更，必须保障低级别水权人的利益。水权变更必须获得主管机关批准；会否造成其他水权人权益受损是审批的要点。取得水权后，水权人若变更其所申请的引水地点、用水地点、用水目标及用水时间，则须兼顾满足其他水权人对水供应的合法要求，同时必须获得主管机关批准[24]。

在符合相关法令的前提下，先占水权制允许水权变更。水权变更的方式包括租赁、置换及出让等。水权的转让并不必然伴随土地所有权的转移，但水权的转让若伴随用水地点、用途、引水地点、引水时间及回流地点与时间的变更，则需受法令约束。当土地所有权转移至他者时，允许水权同时转让；如果出让人特别声明保留水权，则仅土地所有权发生转让，而出让人则依旧保有水权[7]。此外，美国西部一些州在不改变先占水权权属的前提下，还采取附属协议（Subordination Agreements）和节水冲抵（Conservation Offsets）的措施减小低优先级用户的用水风险。其间实务涉及繁复的法律细则。

大多数州规定，先占水权人停止使用水资源达一定时期，则水权自动终止；若有放弃水权的意愿，则水权终止。放弃水权的举证责任在主张水权放弃的一方。水权一旦停用，主管机关须撤销占用水权人的用水许可[7]。

3.3水权交易

水权交易是发生水权变更的最主要原因，也是市场经济条件下管理水资源稀缺性的重要工具。交易主要集中在水资源相对短缺的西部各州，其中以加州的水权交易模式最具代表性[17，25-26]。

加州政府自1980年代初开始培育水权交易市场，当时的水交易量在123.4×106 m3左右，而到1991年大旱期间，仅由州政府直接购买和州营水银行的水成交量就已超过1980年代交易量的十倍。至2014年，加州水市场的成交量占全州用水总量的3%，而其中38%—41%的交易都集中在同一县或区域内。农业地区持有的水权份额大约是工业部门和城市地区的四倍，绝大部分出让的水权都来自农业部门。即便如今大旱年已经过去，加州的水市场交易仍在扩大，其中一个主要原因是环境用水需求的增加。从1982年到2014年，水资源市场交易总量的18% 被用于生态环境改善；其购水经费来源包括联邦和州财政和部分水用户。加州的水权交易程序颇为复杂，目前的改革方向是促进水权交易进一步发展，包括简化手续；强化引水设施建设；增强水权交易的安全性，避免水权转移对环境以及第三方水权人权益的损害[27]。水权交易已成为加州管控气候变化带来的水资源供给风险的有效手段。

美国的水权交易主体可以是任何拥有水权或需要水权的自然人、盈利或非盈利机构、政府机构。统计数据显示，西部各州的政府及其衍生机构是最大的购水方，占购水总量的37%；灌区农户是最大的售水方，占总出售水量的55%以上[28]。水权交易平台主要由水权咨询中介机构承担；中介机构为委托人提供历史数据、准备证明材料和水权勘察报告、制订水权管理计划、对交易标的水权估价、代理法律诉讼等。比如犹他州水权交易平台（Utah Water Right Exchange，参见http：//waterrightexchange.com/）为客户提供在线水权交易中介服务，并实际介入交易过程的议价协商。平台整合了大量的水权租售信息，为供需双方张贴交易标的的具体内容，包括地点、价格等。中介咨询机构的存在对水权交易的达成至关重要。

水权的交易价格总体上是基于市场原则、由双方自主协商定价；价格的决定因素主要包括水的储运成本、交易标的水权的类型及水权优先级、地理条件、水质状况、市场供需关系、交易标的水权的用途、交易地的人均GDP及物价水平、各州的税制等等。以加州中央山谷（Californias Central Valley）的水权交易为例，该地区是世界上农作物最高产的区域，由于干旱，当地农户在2014年7月的购水价格升至过去的10倍[29]。基于对1987—2005年间超过2000宗水权交易的研究显示，从农村转移到城市的水权交易价格是从农村转移到农村价格的2—4倍[30]。现实交易中的工业用水、农业用水、环境用水之间的价差、枯水期与丰水期之间的价差以及不同标的水权之间的价差甚大，每一英亩-英尺（约1 233.5 m3）的水价从数百、数千美元到数万美元不等。

水权交易的形式主要有出售、租赁、置换、水银行等。

出售：在大多数情况下，水权所有人可自由售卖其全部既有水权给一个以上的购买者。水权的转让程序及限制，视水权的类型和所在地区的法规而定。不同管理规范下，不同水权的正式转让程序和法律文书存在差异。

固定期限租赁（Lease for a Fixed Term）：水权可以租赁，租赁期限为一季、一年或多年以及到期续租。为了降低未来的不确定性，租金可以随时间而调整。这种方式为水权租赁双方提供了较大的灵活性。目前美国西部各州有很多用水户以这种方式租用水权。

置换（Exchanges）：分别拥有水权的双方，基于对方水权的内容更贴合自身利益的考量（比如水质差异、取水距离等），进行暂时或永久的水权置换，但置换行为须以不损及其他利益攸关水权人的权益为前提，并需得到水政机关的批准。水权置换适用于先占水权，在西部各州很普遍。

旱年选择权（the DryYear Option）：此种交易方式类似于水的期权交易，通过在丰水年份提前购买来年的用水份额来保障旱季稳定的水供应。通常是城市用水户向灌区农户购买水量，對水的稳定供给有刚性需求的用户是最主要的购买者。

加州水银行（California Drought Water Bank）：美国的水银行是针对水量转移的一种交易方式，不涉及水资源所有权的永久变更。为解决干旱所导致的水资源供求的严重失衡，1991年经历持续干旱的加州设立水银行，为自愿买卖水量的供需双方提供中介服务。加州水资源局负责水银行的管理工作，下设购水委员会，负责水资源买卖价格的谈判。水银行的交易服务流程为：由买方向加州水资源局提出紧急用水需求的证明，并先行付款；水资源局将所收取的部分款项提留为水银行的储水成本及管理费用，其余款项用作支付买水费用。之后卖方通过输水管道将水送至水银行，水银行则将收到的水转送至买方。目前水银行有三个购水来源：休耕农地所保留的灌溉水、抽取的地下水、水库的剩余水量[25]。加州水银行的运营，大幅提升了水资源分配的社会效益，有效减缓了旱季的冲击。1995年加州政府再次拓展水银行业务，批准了水权金融衍生品的交易[26]。目前除加州之外，在其他水资源不足的州也开始出现类似水银行的水权交易平台。

4美国经验的中国借鉴

财产权是美国水权的核心理念；对水资源财产权的明确界定是美国水权制度的基石。各州对水权的确权和管理因自然和人文环境的差异而不同，但对水资源“合理（Reasonable）有益（Beneficial）的使用”是各州共有的理念。先占水权制将水资源财产权从土地所有权中剥离，为水权的可交易化提供了现实可能。各州均设有专门的水利水事法庭处理水权纷争。各级政府机关配备专门的水务巡查专员，专责非法使用及浪费水资源的监督、回应投诉、协调用水等事务。美国水权制度在保护私有水权的同时，兼顾地方整体利益，并避免外部性产生。公共水权份额的持续扩大，显示了美国的水资源管理理念从偏重水资源的经济价值转向日渐重视水的环境及人文价值。促进社会公平、提高效率、降低交易成本是美国水权制度演进的内在动力。

美国的水资源治理实践表明，建立在市场经济基础之上、以法律和制度为保障的水权制度，对于水资源的高效配置和可持续利用具有积极的促进作用。美国的水权制度对水资源产权的取得及其权责范围均有相应的明确规定和法律保护，水权的取得经由行政途径和市场途径实现，其中行政途径主要包括政府对水权的分配、取水许可证的核发等；市场途径主要是以水价为核心的水权交易。美国的水权交易制度令水成为流动性资产，并使得所有潜在用户取得所需的水资源成为可能；这一方面提高了水资源的配置效率，另一方面水权人也有机会分享水资源增殖的收益。

经历了漫长的历史演进，美国的水权管理体系已日臻成熟，但依旧存在不同层面的水权冲突，包括：公共水权与私有水权间的冲突、不同属性私有水权间的冲突、州际冲突、联邦与州之间的冲突等；而单靠市场无法彻底消弭各方冲突，因此仍然在实践中不断修正调适。水权市场并非完全竞争市场，因而水权制度本身的良窳在很大程度上决定水资源交易成本的高低。我国应学习借鉴美国水权管理的有益经验，并积极探索美国经验的中国转化。

4.1以立法界定水资源权属及确权方式，保障水权人合法权益

中国在未来可预见的较长时期内将持续面临人口增长、工业化和生态环境恶化造成的水资源供给压力，尽管中央政府制定并实施了一系列法律法规（如：水法、最严格水资源管理制度、取水许可制度实施办法等）和行动计划（如：水权制度建设框架、水权改革试点、水污染防治行动规划、南水北调工程等）以规范水资源使用行为并调适水资源区域间的分布不均，但法律本身的不完善以及跨域治理所涉及的错综复杂的行政关系与利益关系，致使这些政策的效果大打折扣。中央和地方间、不同地区间、不同用水者之间在水资源使用上产生冲突的根源在于我国水治理体系中的水资源权属模糊、水权主体资格认定规则不明确。

按照科斯（R·H·Coase）的产权理论，如果交易成本大于零，不同方式的产权配置会产生不同的经济效益；有利于资源高效配置的产权应具有明晰、专有、可转让、可操作的特征。合法权利的初始界定会对经济制度运行的效率产生影响，只要初始产权的界定是清晰的，即便此界定在经济上是低效的，经由产权市场交易仍然可以修正这种低效并达至资源高效配置。因此，清晰的水权界定不但是水权交易的基础，而且能够有效规避外部性的产生，提高水资源的配置效率。

初始水权的分配方式对于水资源的整体配置效率至关重要。科斯认为，由政府较为准确地界定初始权利的方式优于通过私人间交易来纠正权利的初始配置。对于初始水权的分配，美国采取了两种方式：尊重并保留历史传统；按需申请。这样既避免了与历史传统生硬割裂带来的震荡，又能满足社会经济发展的现实需要，此种务实的政策思路值得借鉴。我国的水权制度建设首先应经由立法准确界定水权的边界及对应的责权利；再以法律确立初始水权的分配原则。确权方式既要体现对人们长久以来在生产生活中用水习惯的尊重，又要彰显现代法治的精神内核；既要保障基本民生需要，还要满足市场经济对效率的要求，并兼顾国家宏观战略的需要和生态可持续发展的需要。中国正在经历工业化和大规模城市化，因此水权制度设计应具有前瞻性，应科学规划初始水权在公共领域和私人领域之间、城乡之间、工农业之间的分配比例；分配环节中的社会公平和正义对于社会主义中国尤其意义重大。初始水权的分配必须以全面准确的水文数据為依据，以免由于水文数据失真导致水权超额发放，这要求相关职能部门对水资源普查及水文数据进行严格科学的管理。2016年7月修订颁布的《中华人民共和国水法》第三条规定“水资源属于国家所有”，因此我国现阶段的水权分配和交易仅涉及水资源的使用权和收益权；其它与水权相关的法规制度不得与此法条相抵触。

4.2建立市场导向的水价形成机制，培育水权交易市场

基于水权的水资源分配意味着水权人合法拥有一定配额的水资源支配权，并可基于买卖双方自愿协商进行配额的交易。价格是市场机制的核心，经济权益的让渡是围绕着价格展开的。当水资源明码标价并可交易时，水权人受利益驱动让渡水资源权益，从而刺激其通过设施改造、技术革新、优化管理等手段节余尽可能多的水量。水权交易的内驱力在于不同用途的水之间存在边际收益的差值或价格的差异，因此水权交易通过水权在不同用水主体间的转移，促进了水资源在时间、空间及部门间的配置不断优化。美国实践显示，水权的自由交易能促进农业部门提高水资源利用效率并能增加农民收益。比如2003年，由于加州减少了自科罗拉多河（Colorado River）的取水份额，圣迭戈（San Diego）市的水利主管机关便与加州最大的灌区签订了共享水源协议作为应对。每年按协议价格给付农民款项，以付费激励农民节水；而农民节余的水则被输送至中心城区，有效纾解了城市的用水困境。市场驱动的水价以及水权的可交易性成为节约用水、提高水资源使用效能的动力机制。

2000年3月在荷兰海牙召开第二届世界水论坛部长级会议提出，通过市场机制和水资源价格机制来优化水资源在国民经济各个部门间的分配结构。在当今可支配水资源严重短缺、新的水供给开辟空间有限的情势下，水权交易作为稀缺性管理的有效手段，成为各国水资源管理的发展趋势。目前至少有37个以上的缺水国家建立了可交易水权的管理体系[17]。明晰的水权、市场形成的水价和可自由交易的水权市场是水资源市场化治理的三大要素，要充分发挥市场在水资源配置中的决定性作用，就必须将水资源商品化并利用市场机制定价，并以立法确立水权交易的合法性。在水权交易市场的培育中，应重视并发挥中介组织在水资源配置中的积极作用。

将市场机制整合进水资源治理体系是当今的国际趋势，美国在这方面的实践走在世界前列。但水資源的特殊重要性和不可替代性以及水权市场的非完全竞争性，决定了水权交易无法等同于一般商品交易，因而水资源配置的优化不能完全诉诸市场机制，必要的政府监管同样不可或缺。美国经验也证明了行政手段在优化水资源配置中的必要性和重要性。

4.3运用水价杠杆实施有效的水资源需求管理

面对不断增长的用水需求，为了增大供给而兴修水利工程“开源”成为地方政府普遍采取的应对，而有效管理水的需求所带来的“节流”效应往往被忽视。如果一味通过兴建水库和导流渠道、抽取深层地下水来缓解水资源短缺，长此以往，不但附加在水资源上的工程费用将愈发昂贵，而且会引发不可逆转的生态灾难，最终导致无水可蓄、无流可导、无井可凿。因此，在节约用水、提高水资源使用效率的同时，有效管控水的需求对于应对水危机同样重要。我国面临着水资源短缺与浪费同时并存的困境，对水的低效利用及浪费的根源是水长期被视同公共品，市场化的水资源价格形成机制尚未完全建立，导致水的价格低于价值。市场驱动的水价能够有效调节水资源供需关系，我国应借力水价杠杆“以价抑量”实现对水资源需求的有效管理。

4.4建立区域性的水权管理规范

美国的水权体系具有强烈的地域特征，其东部与西部因历史传统和水资源禀赋迥异而采用不同的水权制度，而且州与州各不相同。中国的南北方之间、区域间、流域间的水资源禀赋亦差异甚大，北方地多水少，南方地少水多；人均水量绝对短缺与水资源供需的结构性矛盾伴生。鉴于我国水资源分布的地域差异，可借鉴美国经验，考虑在全国性的水权制度框架下给区域性的水治理预留法律和实务空间。各地可根据当地传统、水资源供需状况及经济发展水平，在不与上位法相抵触的前提下，制定地方性的水权法规。但无论在丰水区还是贫水区，都应建立实施全国统一的取水许可证制度且信息必须公开。以流域划分地方性水权的覆盖范围是值得探索的方向，比如针对长江流域、黄河流域、珠江流域研拟各流域的地方性水权法规。各流域的水权管理规范应与流域内的自然条件、社会经济状况相匹配；管理目标应是增强水权交易的灵活性、降低交易成本和提高水资源整体利用效益。

4.5建立有利于拓宽水利项目投融资渠道的水权

美国的水利工程修建与水资源权属密切相关，水权人为了取水，需要自行投资修建引水设施。而且，在先占水权体系中，即使同时提出水权申请，先行修建引水设施的一方也会获得更优先的用水级别，这就为民间投资水利提供了利益导向机制，客观上促进了水利基础设施的建设。法律对产权的保护是市场经济的内在要求和必然，美国民间投资兴修水利的动力正是源于水资源产权明晰且水权权益严格受法律保护。而在我国，水利属公用事业，水利工程投资基本来自国家财政。由于缺乏对民间投资水利的利益驱动机制，水利工程的融资渠道不畅，阻碍了水利基础设施的发展，进而削弱了水资源配置效率和旱涝灾害的应对能力。借鉴美国经验，我国的水权制度中可设置利益导向机制，将水权的取得与水利投资行为相关联，以此拓展水利工程的社会投融资渠道，促进水利建设。这同时也是公众参与水治理的有效途径。

5中国水权制度的建设实践与展望

进入21世纪，中国政府和专家学者对于如何建立适合我国国情的水权制度进行了诸多理论和实践的探索。自2006年“十一五”计划纲要中明确提出“建立国家初始水权分配制度和水权转让制度”以来，党中央和国务院陆续颁发了一系列旨在促进和规范水权制度建设和水权市场化交易的文件，党的十八届三中全会还提出“市场要在资源配置中起决定性作用”，尤其是稀缺资源。2014年7月，水利部在内蒙古、甘肃、河南、广东等7个省区启动了为期3年的全国性水权试点工作，涉及四种不同类型的水权交易，包括：工业和农业之间、不同流域间、不同用水户之间、流域内上下游之间。2016年6月，中国水权交易所在北京成立开业；该交易所是经国务院批准、由水利部和北京市政府联合发起设立的一个国家级水权交易平台。2016年11月，水利部和国土资源部联合印发《水流产权确权试点方案》的通知，选择部分地区开展水域、岸线等水生态空间确权与水资源确权的试点工作，探索水资源使用权物权登记途径和方式。这些有益探索加快了我国建立健全市场经济环境下现代水权制度的步伐，但同时凸显出现阶段水权制度建设所面临的一系列法律困境，其中最突出的是：①现行水法中对“水权”并无提及，因此水权确权的法律依据不完整；②目前所交易的水权并不具备完全意义上的产权特征，水权的所有者（即：国家）与使用者分离，水资源产权主体虚置，因而无法保证水资源产权人（国家）的资产收益。此外，还有技术层面的问题需要解决，包括水量转移的计量方式、水权交易的具体准则和风险防范体系、如何管控水权交易标的水质等等。诸如此类问题的解决不可能仅凭逻辑和法理的推演实现，而是需要在实践中反复试错纠偏。

不同的国家和地区因自然禀赋、历史文化传统、经济社会状况、政治体制、法律体系等差异而衍生出不同的水权制度。制度具有路径依赖性，美国当代水权制度并非一日建成，而是一个渐进的过程并且仍然处于演进之中；演进的驱动机制包括法律规范、习惯沿革、不同时代的价值变迁以及水资源交易成本等。科斯的交易成本理论认为，交易成本降低是制度建立或变革的诱因。无论水权的具体形式和内容如何，水权制度终究是为保障用水权利与规范用水秩序服务的，因此，理想的水权制度都应朝向水资源权属更加明晰、交易成本更低、水权交易的可操作性更强、水资源利用效率更高和生态可持续发展的方向演进，同时兼顾社会公平和正义。

水权制度藉由产权手段管控稀缺及优化水治理，然而单一依靠经济手段并不能自动达成社会整体福利最优，其间的道德治理亦不可或缺。因此，中国水权制度的建设应纳入对水资源管理的伦理反思和重构，并以符合时代精神的资源伦理观指导水资源治理。具有中国特色的现代水资源治理应充分尊重历史文化传统并顺应当代中国政治、经济、社会发展的需要，以水“治”彰显国“智”。

（編辑：王爱萍）

参考文献（References）

[1]世界银行.解决中国水稀缺：关于水资源管理若干问题的建议报告摘要[R/OL]. [2016-10-4]. http：//siteresources.worldbank. org/EXTNEWSCHINESE/Resources/3196537-1202098669693/water_report_Executive_Summary.doc. [World Bank. Addressing Chinas water scarcity： a synthesis of recommendations for selected water resource management issues （executive summary） [R/OL]. [2016-10-4]. http：//siteresources.worldbank.org/EXTNEWSCHINESE/Resources/3196537-1202098669693/water_report_Executive_Summary.doc.]

[2]BOCCALETTI G. Driving sustainable water management with marketbased solutions [EB/OL]. [2016-10-21]. https：//global.nature.org/content/driving-sustainable-water-management-with-market-based-solutions.

[3]NORTH D C. Institutions， institutional change and economic performance [M].Cambridge： Cambridge University Press， 1990.

[4]American Water Works Association. Water rights and allocations for sound resource management[R/OL]. [2016-07-08]. http：//www.isws.illinois.edu/iswsdocs/wsp/AWWAWhitePaper.pdf.

[5]HUTCHINS W A，STEELE H A. Basic water rights doctrines and their implications for river basin development [J]. Law and contemporary problems， 1957， 22（2）： 276-300.

[6]STRONG S J. Application of the doctrine of correlative rights by the state conservation agency in the absence of express statutory authorization [J]. Montana law review， 1966， 28（2）：205-220.

[7]AUSNESS R C. Water use permits in a riparian state： problems and proposals [J]. Kentucky law journal， 1978， 66： 191-265.

[8]GETCHES D H. Water law in a nutshell [M]. 2nd edition. St. Paul： West Publishing Co.， 1990.

[9]The National Agricultural Law Center. Water law： an overview [EB/OL]. [2016-07-08]. http：//nationalaglawcenter.org/overview/water-law/.

[10]HODGSON S. Modern water rights： theory and practice[R]. Rome： Food and Agriculture Organization of the United Nations， 2006：1-116.

[11]The prior appropriation doctrine[R/OL]. [2016-02-01]. http：//www.ccwcd.org/wp-content/uploads/2011/04/Prior-Ap-fact-sheet.pdf.

[12]Water appropriation systems[R/OL]. [2015-06-11]. http：//www.undeerc.org/Water/Decision-Support/Water-Law/pdf/Water-Appr-Systems.pdf.

[13]BAUMANN A J. General overview of riparian rights in Florida[R/OL]. [2015-11-4]. http：//www.llw-law.com/wp-content/uploads/2016/04/General-Overview-of-Riparian-Rights-in-Florida.pdf.

[14]HUTCHINS W A. Water rights laws in the nineteen western states （volume 1） [M].Washington： Natural Resource Economics Division， Economic Research Service， U.S. Dept. of Agriculture， 1971： 366-400.

[15]WIEL S C. What is beneficial use of water [J]. California law review， 1915， 3（6）： 460-475.

[16]FREYFOGLE E T. Lux v. Haggin and the common law burdens of modern water law [J]. University of Colorado literature review， 1986， 57（3）： 485-526.

[17]HANAK E， LUND J， DINAR A， et al. Managing Californias water： from conflict to reconciliation[R/OL]. [2016-09-21]. http：//www.ppic.org/content/pubs/report/R_211EHR.pdf.

[18]California/tribal water rights[R/OL]. [2016-08-08]. http：//www.watereducation.org/sites/main/files/fileattachments/california_tribal_water_rights.pdf.

[19]State Water Resources Control Board of California. The water right process [EB/OL]. [2016-08-08]. http：//www.waterboards.ca.gov/waterrights/board_info/water_rights_process.shtml.

[20]MATTHEWS O P. Rights， public water [EB/OL]. [2016-10-24]. http：//www.waterencyclopedia.com/Re-St/Rights-Public-Water.html.

[21]HOWE C W， ALEXANDER P K， MOSES R J. The performance of appropriative water rights systems in the western United States during drought [J]. Natural resources journal， 1982， 22（4）：379-389.

[22]AUSNESS R C. Water use permits in a riparian state： problems and proposals [J]. Kentucky law journal， 1978， 66：191-265.

[23]U.S. Fish and Wildlife Service. Summary of California water rights[R/OL]. [2016-07-22]. https：//www.fws.gov/cno/fisheries/docs/section1summaryofcawaterrights.pdf.

[24]TARLOCK A D. Prior appropriation： rule， principle， or rhetoric [J]. North Dakota law review， 2000， 76： 881-910.

[25]DIXON L S， MOORE D Y，SCHECHTER S W. Californias 1991 drought water bank： economic impacts in the selling regions， prepared for the California Department of Water Resources[R/OL]. [2015-09-24]. https：//www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monograph_reports/2006/MR301.pdf.

[26]GRAY B E. The market and the community： lessons from Californias drought water bank [J/OL]. Hastings west-northwest journal of environmental law & policy， 1994， 1（1）：17-48. [2015-09-11]. http：//repository.uchastings.edu/faculty_scholarship/186.

[27]The Public Policy Institute of California （PPIC）. Californias water market [EB/OL]. [2016-12-4]. http：//www.ppic.org/main/publication_show.asp？i=1177.

[28]BROWN T C. Trends in water market activity and price in the western United States [J]. Water resources research， 2006， 42（W09402）：1-14.

[29]VEKSHIN A. California water prices soar for farmers as drought grows [EB/OL]. [2017-2-17]. https：//www.bloomberg.com/news/articles/2014-07-24/california-water-prices-soar-for-farmers-as-drought-grows.

[30]BREWER J， GLENNON R， KER A，et al. 2006 presidential address water markets in the west： prices， trading， and contractual forms [J]. Economic inquiry， 2008，46（2）： 91-112.

Water rights systems in the United States： principles， evolution and their implications for China

YAN Yuruo1WAN Xiaoli2WU Junqian1YUAN Ping1ZHENG Jianbin3

（1.West China Economics Research Centre， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan 611130， China； 2.Chinese Finance Research Institute， Southwestern University of Finance and Economics， Chengdu Sichuan 611130， China； 3.School of Earth & Environment， Anhui University of Science & Technology， Huainan Anhui 232001， China）

AbstractWater rights are key to modern water governance. A rational and equitable water rights system can optimize the efficiency of water allocation. Due to an unclear and underdeveloped water rights system， water management in China failed to meet the demands of economic reforms. Water rights in the United States are well coordinated with its market economy， and its can provide valuable experience for China. Water governance in the United States shows that a system based on principle of market economy and guaranteed by rules and laws will optimize allocation and facilitate the sustainable use of water resources. Explicitly defining property rights of water resources is the cornerstone of water rights system in the United States. Acquisition of water rights and their responsibilities are clearly defined and protected by laws. When protecting private water rights， the United States water rights system balances interests between the federal and the local governments so as to avoid externalities. Authorization and management differ among states due to their natural and social conditions， but the principle of ‘reasonable and beneficial use of water resources is shared by all states. The philosophy of water governance is evolving to value water in environmental and social terms rather than strictly economic terms. Promoting social equity， improving efficiency and minimizing transaction costs are driving this evolution of water rights systems in the United States； nevertheless there are conflicts among the different types of water rights and， in practice， water rights undergo frequent adjustments and revisions. China should integrate and localize the most valuable experiences of the United States water rights management into its own water resource governance. Based on a review of water rights systems in the United States， including approaches and procedures for authorizing， limiting， adjusting， and terminating water rights. Finally， this paper proposes measures for China to develop its own water rights system， such as authorizing and securing water rights through legislation， setting up a market-oriented water pricing mechanism， establishing a market for tradable water rights， and developing regional water laws.