政府食品安全监管能力研究——以昆山市为例

陈伟+钱晨

摘 要：随着中国经济不断的发展，食品安全事故也不断出现，从而食品安全也成为人们关注的焦点，我国政府的食品安全监管能力面临着严峻的挑战。虽然导致悲剧发生的因素很多，但笔者认为政府监管体制方面存在的缺陷是一大关键因素。本文以昆山市食品安全监管模式为例，通过对昆山市食品安全监管模式的现状分析，对当前体制存在的问题及其原因进行详细的剖析，并提出相应的改进措施，以用来完善我国政府的食品安全监管体制。

关键词：食品安全；政府监管；监管体制

一、引言

提高、保障健康水平是现代经济发展的必然趋势，而食品安全则是保护人类生命健康，提高人类生活质量的基础。随着我国经济的发展和人们生活水平的提高，公众对食品的消费需求从单一的追求数量增长转向更加注重食品的质量和安全。但从现实来看，我国食品安全监管仍然存在需要改善的"四大问题"：农产品源头污染；食品流通经营的不规范；食品安全事故常常响起警钟；食品生产加工的假冒伪劣问题突出。尤其是近几年，全国各地食品安全问题警报频频。特别是"2008年毒奶粉事件"与 "2017年天津独流镇造假调料事件"的曝光，让国内民众一片哗然，"舌尖上的威胁"已经迫在眉睫。消费者遭遇的食品安全事件已经难以一一列举，从"毒豆芽"到"注水猪肉"，从"毒奶粉"到"假调料"食品安全问题正在慢慢的演变为中国人的恐慌。大众也强烈要求政府进一步加强食品安全工作能力，提高食品安全监管水平。因此，怎样提高政府对食品安全监管的有效性就成为了一个十分重要的公共管理课题。这一课题的研究是食品安全监管迫切且积极的需求。

本文以昆山市食品安全监管模式为例，通过对昆山市食品监管制度的现状分析，对当前体制内存在的一些问题及其原因进行详细的剖析，并提出相应的改进措施，以期为完善我国食品安全政府监管体制提供参考。

二、昆山市食品安全监管的现状

根据由江苏省委、苏州市市委与昆山市市政府联合签订的《昆山市食品安全整顿工作实施方案》，政府组织成立食品安全工作整顿委员会，本市的食品安全监督管理和具体改善措施皆由该委员会统一领导和管理，承担起对本市食品安全工作治理的重任；食品安全监管的制度为行政领导负责工作制，昆山市市政府任命两位分管食品安全的副市长为委员会直接管理人员，担当本市食品安全第一责任人；担任副委员会会长的是食品安监局局长，将作为食品安全工作的主要管理人员和主要负责人。由昆山市发展和改革委员会、食品安全局、盐务局、工商局、人力资源与社会保障局、财政局、卫生局、与各区各街道办事处等部门领导组成领导小组处理相关事宜。办公室将安排在昆山市市政府大楼。由于昆山食品安全局与盐务局等各职能部门都有的相应的职责和业务职能，昆山市划分了具体的食品安全监管责任与主要领导单位，并采取分区分类分片的工作形式。其中，昆山市食品安监局领头参与食品安全工作的综合协调工作；主要工作单位则由工商局、人力资源与社会保障局、财政局、卫生局组成；其他部门例如公安局、综合执法局、安监局、财政局等部门在适当时机给予相应的配合和帮助。

由上级直辖领导单位（例如苏州市市委、江苏省省委）发布相关食品安全整治精神从而进行专项整治是昆山市食品安全监管、整治的主要监管模式。由上级领导单位安排的监管整治工作一般是由职能对口的部门来牵头完成，比如"克伦特罗（俗称瘦肉精）查处"就通过动物卫生监督局领头进行专项整治的；但是上级领导政府开展的食品安全整治工作一般采取食品安全监督局负责、各个相关部门联合执行的方式开展，如"中秋节食品专项检查工作"的进行。昆山市在食品安全方面的监管比较倾向于农业、养殖业与市场消费，这是因为关于食品安全方面的生产经营活动在这方面相对活跃。所以在日常的监管活动中，一般是以这几个方面相应的职能部门为主

。

三、关于昆山市食品安全监管中存在的主要问题

（一）配套支持体系与执法需求差别较大

近年来食品安全问题层出不穷，政府开展各种专项整治工作能力也在不断强化，食品安全监管工作的开展自然需要大笔的财政支持以及新一代的监管设备与科学的检测技术，而且，更是迫切的需要相关监管执法队伍的素质提升。昆山市市政府即便对食品安全的愈来愈关注，但是监管所需的人员和设备数量相当多，目前的的人、物配置完全跟不上。例如"瘦肉精专项整治"：2011年3月在河南双汇曝光的"瘦肉精"事件，5月起，昆山市开展为期一年相应整治工作在辖区范围内由动物卫生监督所具体落实。根据上级部门的部署，动物卫生监督所全面开展对昆山市范围内养殖50头以上中小养猪场及重达60公斤以上生猪"瘦肉精"排查工作，排查养殖场的数量极多，这是一项艰巨的任务，对于其损耗的行政资源是难以想象和预估的。

（二）食品安全监管无缝隙衔接尚未实现

政府监管食品安全的最优计划为从养殖生产，加工运输，一直到食品消费的全程无缝衔接化管理。然而昆山市的实际情况却相差甚远。关于猪肉的在市场上的生产和流通监管问题，昆山市就有几个监查点，如兽药生产经营企业是由昆山市社会事业局负责监管；生猪私自屠宰一般是在昆山市没有在册的屠宰场进行的，政府监管机关将会组织各个部门联合行动，定期或者不定期的对这样的违法行为进行严格的查处，可是因为各种原因，这种违法屠宰场在昆山还是少量存在的；关于市场方面的把关问题则是由昆山市工商分局负责的，在执法的过程中对市场上的摊位進行突击调查，发现无照经营、超范围经营的经营者予以处罚，对过期霉变、病死病害及注水猪肉进行集中销毁。特别是在重大活动或节假日前夕，更得对其进行严密的监控；昆山市肉制品加工产业的生产原料监管是由卫生局与动物卫生局所一起协同管理的。肉制品加工产业原料肉必须出具相应的检验合格报告及有效动物检疫合格证，对不能出具的企业依法实施处罚，一旦发现问题原料肉应当立即没受、在集中作无害化处理即可；对餐饮消费企业的管理更是涉及到了多家职能部门。

综上所诉，昆山市的猪肉监管环节任存在许多问题，尚未实现无缝隙连接。例如非法经营的企业、无生产经营许可证的小作坊，养猪场、大闸蟹生产经营企业都属于监管的漏洞之处；与此同时每一个监管的方面也无法做到十全十美毫无漏洞，例如从上一个市场查处问题猪苗和猪肉有被转入下一个市场，又比如联合执法也没办法彻底杜绝私屠滥宰。这些监管上的空隙就会给不法分子提供了做坏事可能性。

（三）联合执法存在的问题

各个部门之间的职能特点和专业特长不同，所以部门间相互合作联合执法可以在专业上互补、也可以增加打击强度等，这些优势使之成为昆山市食品安全监管的重要形式。现实的工作中，常遇见些涉及多领域的情况且单个部门无力独立进行监管整治工作，比如以下例子：私屠滥宰监管、打击地沟油、节日食品安全问题排查等。但是多部门合作虽然在一定程度上提高了效率，在部门间工作中也会有些许摩擦。比如存在处罚权限不清、联合执法无法常态化、部门间的推诿塞责或利益争夺等问题。

四、完善监管体制的对策

（一）创新监管观念

首先，针对如今政府监管普遍采用专项整治的手段即"重打击"的观念偏差，应该树立预防为主，惩戒相结合的主张。因为这样才能从源头上解决问题。从制定科学的日常监管体系入手，逐步的完善配套设施，预防食品安全问题的出现。调动各个监管职能部门的积极性，能在所规定的职能范围内主动的进行日常的监管。合理的运用各种方式降低管理成本，在食品安全事件发生前进行预防，在事件发生之中进行积极的控制、调查。

其次，现如今食品安全监管领域有着许多不小的问题，即为没有树立统一协调的观念。在食品安全领域，很多部门存在着职能不清晰，重复管理，管理模块分立或者是管理模块重合的问题，这些问题的出现不仅仅是让现有的政府监管资源有着极大的浪费，同时职能不清晰会导致该有人监管的领域无人监管，模块的重叠会导致该监管的两个或者几个部门互相扯皮推诿，让其监管失效。所以，需要通过对观念的统一，从而能让各个部门对其职能边界的确定和各种监管工作的衔接，提供一个有效率的大型工作平台，进而让政府资源得到有效的运用。充分协调农业、质检、食药、工商等各部门的监管统一，从而拥有对食品安全有效的监管。

最后，要做到各种食品安全信息公开，政府的各个政策应该在第一时间公开，让群众了解政府作为，了解相关政策，从而获得群众的支持，积极的开拓各种举报渠道，做到有举必应，有案必查。

（二）完善保障体制，创新运行机制

要实现食品安全监管环节各个环节的无疏漏的连接，使其资源有效的利用、各个监管部门的各方面无暇合作，必须完善现有的合作体制，缓慢的改革各个职能部门的运行体制。

从宏观角度上来看，中央设定的食品安全委员会具有全面指导和调配相关监督管理机构的职能，其所承当的责任相当重要。从中观方面来看，组织框架大多较为分散，由食品药品监督联席会议进行综合调配，职能范围方面相对于来说比较小。从微观角度来分析，相应的监管权力应该应该集中在几个部门上，从而改善现在基层监管部门权力散化，职能不清的现状。另外，我们可以借鉴国外食品安全监管的形式，让环境保护、管理机构涉及到食品安全监管方面，使食品安全监管得以在源头上进行。

其次，监管范围大、监管时间跨度长、专业化强、环节众多等是食品安全监管的特点，因此需要各个监管部门拥有长期合作的关系。构建起监管职能部门之间的信任将，食品安全监管中的责任、权益、成本等，以监管部门公认的最为公正、公平的方式进行配置。建立畅通、正式的沟通制度，使其综合协调部门具有实用性。

最后，明确和落实监管责任，国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，行政机关的权力和责任应当统一，做到"有权必有责，用权受监督，侵权要赔偿"。构建责任政府，必须建立健全法律责任制度和责任追究机制，将每一项责任落实到具体人员。例如，监管人员在日常的监管活动中，需要详细的记录监管时间，执法过程，都应该有详细的规定，并且如果在监管过程中有相应的无作为、失职等行为，也有相应的惩戒措施用来监督监管的有效实施。所以，应该有相应的法律规范，将食品安全监管的责任深刻贯彻落实到每一个部门管理人员、执法人员中。

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作者简介：

陈伟（1979.11--），男，汉族，浙江杭州人，讲师，吉林大学社会学博士，主要从事社会组织研究。