混合所有制职业院校的兴起

摘 要 混合所有制职业院校的兴起是职业教育办学体制的一次重要变革。混合所有制职业院校的兴起是经济体制的改革、法制环境的改善、办学体制的变革以及社会力量、地方政府共同努力下的结果。其中，社会力量和地方政府的利益损益是影响混合所有制职业院校兴起的关键因素。

关键词 混合所有制；职业院校；制度变迁；动力

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）12-0042-06

一、问题的提出

20世纪90年代，混合所有制职业院校开始在我国兴起，经过10多年的发展，其已经成为我国职业教育的一支重要力量。然而不论是从理论上，还是从实践上，混合所有制职业院校都是一项新事物。那么，混合所有制职业院校兴起的动力究竟是什么？这关系到混合所有制职业院校发展的前景。从某种程度上说，混合所有制职业院校的兴起是职业教育办学体制的一次重要变革。在这样的条件下，如果引入制度变迁理论，就可以为解释混合所有制职业院校的兴起提供一个新的视角。笔者将从职业教育办学体制的历史变迁入手，运用制度变迁理论解释混合所有制职业院校兴起的动力。

二、职业教育办学体制的历史变迁

所谓职业教育办学体制，主要是指职业院校与举办者之间的关系，包括不同办学主体关系所构成的一个国家的职业教育办学模式[1]。根据办学主体所有制的不同，可将职业教育办学体制的历史变迁分为三个阶段，即政府单一办学期、政府与私人共同办学期以及政府与私人混合办学期。

（一）政府单一办学期（1952-1984年）

随着社会主义改造的完成，我国建立了社会主义公有制，这就要求对旧社会遗留下来的职业学校进行改造。1952年，教育部发布《中等技术学校暂行实施办法》，标志着我国职业教育开始进入政府单一办学期。所谓政府单一办学，是指政府是职业学校资本的唯一来源。《办法》规定，“私立中等技术学校在学校董事会同意和条件具备的原则下，由省（市）人民政府审核，经大行政区人民政府（或军政委员会）批准，得改为公立学校”。在这样的条件下，我国政府开始成为职业学校的唯一出资者。这一时期，我国职业教育办学体制的基本特征有两个：

第一，私立职业学校走向消亡。新中国成立时的职业学校有公立、私立及教会学校。根据有关资料的显示，1949年我国有中等职业学校564所，其中私立学校235所[2]。可见，私立职业学校约占总数的一半。然而随着大规模社会主义改造的进行，私立职业学校在我国消失了。

第二，公立职业学校获得较快发展。社会主义改造完成之后，我国各类职业学校开始兴盛起来。首先，通过向苏联学习兴办职业教育的经验，发展技工学校。与1949年相比，1956年我国技工学校由3所增加到212所，在校生数由2700人增加到110867人。其次，为了适应新中国建设的需要，发展中等专业学校。与1949年相比，1956年我国中等专业学校由561所增长到755所，在校生由77100人增加到538500人。再次，为了适应农村经济发展的需要，发展农业中学。1960年我国有农业中学22597所，在校生230.2万人。然而，随着文化大革命的进行，我国职业教育事业受到沉重打击。这就要求我国尽快恢复原有的职业教育办学体制。

（二）政府与私人共同办学期（1985-1996年）

改革开放以后，我国恢复了原有的职业教育办学体制。然而随着经济体制的变革，亟需对职业教育办学体制进行调整。1985年，中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，标志着我国职业教育开始进入政府与私人共同办学期。所谓政府与私人共同办学，是指政府和私人分别成为职业学校资本的来源。《决定》提出，“发展职业技术教育，要充分调动企事业单位和业务部门的积极性，并且鼓励集体、个人和其他社会力量办学”。在这样的条件下，我国政府和私人开始分别成为职业学校的出资者。这一时期，我国职业教育办学体制的基本特征是：

第一，民办职业教育获得较快发展。根据《中国教育统计年鉴1996》的数据显示：1985年我國几乎没有民办职业学校，1996年却达到568所，约占总数的5.65%；在校生数129463人，约占总数的2.73%。

第二，公办职业教育获得快速发展。根据《中国教育统计年鉴1996》的数据显示：1985年我国有中等专业学校3557所，1995年达到4049所；1985年我国中等专业学校在校生数为157.11万人，1995年达到372.15万人。

可见，随着职业教育办学体制的改革，我国职业教育获得了较快发展。然而，民办职业教育的数量少、质量低的问题逐渐显现，公办职业教育的机制也出现了僵化。这就要求我国对职业教育办学体制进行调整。

（三）政府与私人混合办学期（1997年- ）

1997年，中国共产党在“十五大”报告提出，“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。“十五大”报告首次提出了“混合所有制经济”的概念，不仅是所有制理论的重大创新，还标志着我国职业教育开始进入政府与私人混合办学期。所谓政府与私人混合办学，是指政府和私人同时成为职业学校资本的来源。在这样的条件下，职业学校的资本来源开始多元化，增强了职业学校的办学活力，提高了职业教育的吸引力。这一时期，我国职业教育办学体制的基本特征是：

第一，混合所有制职业院校的办学形式多样化。根据有关资料显示，混合所有制职业院校出现了公办职业院校引入社会资本、民办职业院校引入国有资本、公办民办职业院校相互委托管理、不同资本合作投资新办职业院校、公私合作共建职业院校基础设施等办学形式[3]。

第二，混合所有制职业院校的办学层次多元化。从办学层次来看，包括“大混合”和“小混合”。所谓“大混合”，是指公有资本与私有资本或外资资本共同出资举办职业院校，在学校法人层次进行混合，例如南通理工学院。所谓“小混合”，是指公有资本与私有资本或外资资本共同出资参与职业院校的办学，在学校的二级学院、专业、实训基地、研发中心等进行混合，例如山东交通职业学院航海学院。

三、混合所有制职业院校兴起的动力

制度变迁理论认为，制度变迁需要动力。根据动力的来源不同，可将制度变迁的动力分为内动力和外动力。所谓制度变迁的内动力，是指制度变迁的动力来自制度的内部；所谓制度变迁的外动力，是指制度变迁的动力来自制度变迁的主体[4]。

（一）混合所有制职业院校兴起的内动力

总的来看，二十世纪九十年代，混合所有制职业院校兴起的内动力主要源自经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革。

1.经济体制的改革

经济体制的改革为混合所有制职业院校的兴起提供了物质基础。改革开放以后，我国的经济体制开始由计划经济体制向市场经济体制进行转型。所谓计划经济体制，就是政府在资源配置中起决定性作用；所谓市场经济体制，就是市场在资源配置中起决定性作用。我国建立社会主义市场经济体制，关键是要处理好政府与市场的关系。在建立社会主义市场经济体制的过程中，既要发挥好市场的决定性作用，又要发挥好政府的宏观调控作用。

经济体制的改革增强了经济的活力，我国经济进入快速发展期。一方面，国内生产总值快速增长。所谓国内生产总值，是指一个国家或地区拥有的生产要素所生产的最终产品和劳务的价值，被认为是最重要的宏观经济指标。根据国家统计局的数据显示：1978年国内生产总值为3678.7亿元，1998年增长到85195.5亿元。通过20年的努力，国内生产总值增长了20多倍，国家经济的总体状况得到根本改善。另一方面，居民消费水平快速提高。所谓居民消费水平，是指居民在物质产品和劳务的消费过程中，在满足人们生存、发展和享受需要方面所达到的程度，反映了居民在取得基本生存资料的基础上逐步向需要享受和发展资料的方向发展的趋势。根据国家统计局的数据显示：1978年居民消费水平为184元，1998年增长到3126元。居民消费水平增长了约15倍，居民的消费能力得到相当大的提高。

经济的快速发展为混合所有制职业院校的兴起提供了物质基础。首先，私有资本具备投资举办混合所有制职业院校的能力。毋需置疑，混合所有制职业院校的兴起离不开私有资本的参与。从微观角度看，混合所有制职业院校是指职业院校的资本不仅包括公有资本，还包括私有资本或外资资本[5]。当前，外资资本参与举办职业院校还有比较多的约束条件。换言之，如果没有私有资本的积极参与，混合所有制职业院校就成了“无源之水”。随着国家经济总体状况的根本改善，私有资本的投资能力明显增强。1978年，非公有制经济占国内生产总值的比例约为1%。然而根据《1998年国民经济和社会发展统计公报》显示，全年全社会固定资产投资 28457 亿元，非公有制经济投资9078亿元，占比已经攀升到31.90%。其次，居民具备分担职业教育成本的能力。1986年，美国教育经济学家约翰·斯通提出，根据“谁受益，谁支付”的原则，高等教育的成本应由学生、父母、纳税人和学校共同承担。鉴于职业教育具有一定的非公共性，教育成本分担理论同样适应职业教育。居民消费水平的提高，在一定程度上意味着居民的可支配收入明显改善。根据国家统计局的数据显示：1978年城镇居民家庭人均可支配收入為343.4元，农村居民家庭人均纯收入133.6元；1998年城镇居民家庭人均可支配收入增长至5425.1元，农村居民家庭人均收入增长至2162.0元。

2.法制环境的改善

法制环境的改善为混合所有制职业院校的兴起提供了法律基础。改革开放以后，我国民办教育的法制建设经历了从无到有的过程。改革开放以前，我国没有一部关于民办教育的法律法规；改革开放以后，我国逐渐颁布了《关于社会力量办学的若干暂行规定》（1987年）、《社会力量办学条例》（1997年）等法律法规。我国改善民办教育的法制环境，重点是秉持规范和鼓励的原则。在改善民办教育法制环境的过程中，既要坚持规范的原则，使民办教育走上健康的发展道路；还要坚持鼓励的原则，使民办教育成为我国教育事业的重要组成部分。

法制环境的改善增强了民办职业教育的活力，我国民办职业教育迎来了发展的春天。一方面，民办职业教育的规模快速扩张。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示：1998年我国有民办职业中学899所，占总数的8.92%；民办职业初中招生数为4149人，占总数的1.18%；民办职业高中招生数为109887人，占总数的6.02%。另一方面，民办职业教育的办学条件有所改善。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示：2003年民办中等职业教育有专任教师36585人，在校生数793804人，生师比为21.7∶1；具有高级职称的教师8098人，占专任教师的比例为22.13%；具有研究生学历的教师1019人，占专任教师的比例为2.79%；生均校舍面积为15.9平方米，生均图书28.3册，生均仪器设备值2934元。

我国改善民办教育的法制环境，主要做了以下几方面工作：首先，民办教育的地位逐渐提高。《关于社会力量办学的若干暂行规定》第三条规定：“社会力量办学是我国教育事业的组成部分，是国家办学的补充”。《社会力量办学条例》第三条规定：“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分。从“我国教育事业”到“社会主义教育事业”，民办教育的政治地位明显提高。其次，民办教育的管理逐渐规范。《关于社会力量办学的若干暂行规定》没有对民办教育机构的内部管理进行明确规定。然而，《社会力量办学条例》规定，民办教育机构实行董事会领导下的校长负责制。再次，民办教育机构的法人财产权获得确认。《关于社会力量办学的若干暂行规定》第十六条规定：“社会力量举办学校的全部收入以及固定资产，归学校所有”。《社会力量办学条例》第三十六条规定：“教育机构在存续期间，可以依法管理和使用其财产，但是不得转让或者用于担保”。这就为民办教育机构取得法人地位提供了经济保障。

3.办学体制的变革

办学体制的变革为混合所有制职业院校的兴起提供了政策基础。改革开放以后，我国职业教育的办学体制逐渐从单一化向多元化转变。所谓职业教育办学体制的单一化，是指职业教育由政府举办；所谓职业教育办学体制的多元化，是指职业教育由政府和市场共同举办。我国在变革职业教育办学体制的过程中，既要发挥好政府的主体作用，又要充分调动市场的力量来举办职业教育。

1985年中共中央发布《关于教育体制改革的决定》，拉开了职业教育办学体制改革的序幕。经过20多年的努力，我国职业教育办学体制单一化的局面已经被打破，多元化的办学格局开始形成。一方面，办学主体多元化。根据办学主体的不同，我国职业教育可以分为公办职业学校、民办职业学校和股份制职业学校[6]。根据《中国教育统计年鉴》的数据显示，1998年我国民办职业中学约占总数的1/10。另一方面，办学形式多样化。根据产权分割的不同，我国职业教育开始具有“国有民办”“民办公助”“私人办学”等多种办学形式[7]。

我国改革职业教育的办学体制，是在多种因素作用下的结果。首先，经济体制的改革。潘懋元先生提出，“教育要与社会发展相适应”[8]。换言之，教育体制必须适应经济体制的变革。我国原有的职业教育办学体制建立在计划经济体制之上。随着市场经济体制的逐步建立，我国必然要对原有的职业教育办学体制进行改革。其次，政治体制的改革。1998年，我国对国务院机构再次进行了改革。随着国务院机构改革的推进，许多中等职业学校的归属发生了变化。同时，政府积极转变职能，对职业学校的管理由直接管理向间接管理转变。在这样条件下，我国职业教育的办学体制必须进行调整。再次，社会心理的变化。一方面，人们逐渐接受了交费上学的现实。长期以来，人们普遍认为，社会主义教育事业应该实行免费政策。通过改革，人们开始习惯交费上学。否则，混合所有制职业院校就没有生存的土壤。究其根源，出资者一般是投资举办混合所有制职业院校。另一方面，人们逐渐接受了职业教育。尽管职业教育依然缺乏足够的吸引力，但人们已经把到职业院校学习谋生技能作为一项可选择的投资。

（二）混合所有制职业院校兴起的外动力

制度变迁离不开主体的积极参与。在混合所有制职业院校兴起的过程中，社会力量和地方政府虽然具有不同的利益损益，但是都发挥了重要作用。因此，混合所有制职业院校兴起的外动力主要源自社会力量和地方政府的共同努力。

1.社会力量的利益损益

社会力量参与举办混合所有制职业院校，既要追求经济利益，还要追求社会效益。鉴于办学资金主要来自非财经性经费，因此混合所有制职业院校属于我国民办教育的组成部分。投资办学是我国民办教育的重要特征[9]。所谓投资办学，就是社会力量参与举办混合所有制职业院校，主张收益权和所有权。社会力量主张收益权，是基于对混合所有制职业院校财产的占有。在这样的条件下，社会力量可以依据自己占有混合所有制职业院校股权的比例，参与办学收益的分配。社会力量主张所有权，不仅是其主张收益权的基础，还可以实现产权的流动，实现资本的保值和增值。毋需讳言，既然社会力量是投资举办混合所有制职业院校，获利就是其重要的利益诉求。在获得经济利益的同时，社会力量还履行了社会责任，取得了一定的社会效益。公司是参与举办混合所有制职业院校的重要社会力量。作为现代企业的典型代表，公司需要追求社会效益。从某种程度上说，公司追求社会效益，就是履行社会责任。所谓公司的社会责任，是指公司在谋取自身及其股东最大经济利益的同时，从促进国民经济和社会发展的目标出发，为其他利害关系人履行某方面的社会义务[10]。公司通过参与举办混合所有制职业院校，促进了国民素质的提高和经济社会的发展，提高了自身的美誉度。

社会力量参与举办混合所有制职业院校，存在着利益损失的风险。首先，机会成本。所谓机会成本，是指为了得到某种东西而要放弃另一些东西的最大价值。社会力量投资举办混合所有制职业院校，既能获得经济效益，还能获得社会效益。然而，教育投资的回报是长期的。在较短时间内，社会力量可能难以从混合所有制职业院校获得可观的收益。同时，社会力量还要放弃投资其他行业而获得的收益，如房地产、互联网等。其次，法律风险。我国民办教育产权政策的基本特征是重视法人财产权，忽视出资者的所有权[11]。不论是《关于社会力量办学的若干暂行规定》，还是《社会力量办学条例》，都没有涉及出资者的所有权。在这样的条件下，出资者的财产就面临着一定的风险。一方面，出资者无法获得剩余索取权。《社会力量办学条例》第三十七条规定：“……教育机构的积累只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”。另一方面，民办学校的终极所有权安排不明确。《社会力量办学条例》第四十三条规定：“……教育机构清算后的剩余财产，返还或者折价返还举办者的投入后，其余部分由审批机关统筹安排，用于发展社会力量办学事业”。

2.地方政府的利益损益

地方政府参与举办混合所有制职业院校，尽管追求的是社会效益，但是兼顾了经济利益。首先，地方政府追求社会效益。所谓社会效益，就是利用有限的资源最大限度地满足人民群众日益增长的物质文化需要。改革开放后，人民群众接受教育的需求日益增长。职业教育的主要目的是帮助人们获得一技之长，从而实现“无业者有业，有业者乐业”的社会愿景。职业教育可以解决地方政府的两大问题，即就业问题和发展经济问题。一方面，随着国有企业实行“抓大放小”的改革策略，大量工人下岗后面临着再就业，混合所有制职业院校可以为他们提供转岗培训；另一方面，随着改革开放的深入，地方政府发展经济的压力日趋沉重，混合所有制职业院校可以为其提供大量的技术技能型人才。例如，1999年海南省政府兴办混合所有制职业院校——海南职业技术学院，就是基于海南建省后经济社会发展对技术技能人才的需要[12]。其次，地方政府兼顾了经济利益。1994年我国实行分税制改革，地方政府成为追求经济利益最大化的政治组织。显然，地方政府发展混合所有制职业院校，可以推动地方经济的发展。根据有关资料显示，海南职业技术学院建校15年，为社会输送了3.1万名技术技能人才，累计培训1.6万余人[13]。可见，海南职业技术学院的兴建，有力推进了海南经济社会的发展。

地方政府参与兴办混合所有制职业院校，存在着利益损失的风险。首先，中央政府事后追認存在着风险。地方政府兴办混合所有制职业院校属于制度创新行为，只有获得中央政府的事后追认，才能获得合法性。然而，中央政府的事后追认行为取决于地方政府的谈判能力、权威的扩散化程度以及中央政府从中获得的收益[14]。其中，地方政府的谈判能力是主要影响因素，决定于地方政府的经济实力。如果地方政府缺乏谈判能力，那么其制度创新行为就很有可能无法得到中央政府的事后追认。事实上，我国第一所混合所有制职业院校就诞生于江苏省苏州市。其次，政治风险。改革开放之初，我国选择的是中央政府主导的制度变迁方式。在这样的条件下，只有中央政府向地方政府授权，地方政府才能够进行制度创新。如果没有中央政府的授权，地方政府的制度创新行为就面临着一定的政治风险。事实上，地方政府参与兴办混合所有制职业院校，没有得到中央政府的授权。如果兴办混合所有制职业院校没有获得成功，地方政府负责人的政治生命就很可能被断送。

四、结论

混合所有制职业院校的兴起不是孤立的事件，而是多种因素共同作用下的结果。通过以上分析，我们可以得出如下基本结论：

第一，混合所有制职业院校的兴起是职业教育办学体制的一次重要变革。在我国职业教育的办学历史上，职业院校的出资者一直是单一的。也就是说，公办职业院校的出资者只有政府；私立职业院校的出资者只有私人，我们习惯将其称为“民办职业院校”。然而，混合所有制职业院校的出资者是多元的，包括政府和私人。无疑，这是我国职业教育办学体制的一次重要变革。然而，鉴于混合所有制职业院校的出资者是多元的，它们之间的利益冲突不可避免。在这样的条件下，混合所有制职业院校应该建立良好的利益协调机制，保障学校的健康发展。

第二，混合所有制职业院校的兴起是内外部因素共同作用下的结果。经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革是混合所有制职业院校兴起的内动力，社会力量和地方政府的共同努力是混合所有制职业院校兴起的外动力。假设只有内动力，没有社会力量和地方政府的共同努力，混合所有制职业院校是否会兴起？或者假设只有外动力，没有经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革，混合所有制职业院校是否会兴起？以上是无法回答、不能成立的问题。人是制度变迁的主体。如果没有社会力量和地方政府的共同努力，混合所有制职业院校就不可能产生。宏观环境是影响制度变迁的重要因素，如果没有经济体制的改革、法制环境的改善和办学体制的变革，混合所有制职业院校也不可能产生。

第三，社会力量和地方政府的利益损益是影响混合所有制职业院校兴起的关键因素。社会力量和地方政府兴办混合所有制职业院校，既有利益诉求，也有风险。那么，社会力量和地方政府在什么条件下才会兴办混合所有制职业院校？无疑，只有社会力量和地方政府的利益诉求分别大于风险，他们才会兴办混合所有制职业院校。那么，降低社会力量和地方政府的风险，就可以有效地增强他们兴办混合所有制职业院校的动力。一方面，应该调整和完善民办教育的法律体系，降低社会力量兴办混合所有制职业院校的法律风险；另一方面，中央政府应该继续向地方政府分权，降低地方政府兴办混合所有制职业院校的政治风险。

参 考 文 献

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