山东省粮食种子质量监管研究

耿格峰

摘要以粮食生产大省山东省为例，调研了种子企业、种子销售市场、种子的行政管理机构，提出政府监管对粮食种子质量的密切关系。为有效提升粮食种子的质量，认为政府应对种子企业、种子市场加大监管的力度；种子行政机构也需要机构的整合和职能的转变。旨在通过对山东省种子质量状况的调研和分析，为全国种业的有序发展提供一定的参考意义。

关键词政府监管；种子质量；种子企业；种子市场；种子行政管理机构；建议

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2017）21-0242-05

Study on Grain Seed Quality Supervision in Shandong Province

GENG Gefeng

（Zaozhuang University，Zaozhuang，Shandong 277160）

AbstractTaking Shandong Province which is a major grain producer as an example，the administrative organs of seed enterprises，seed sales markets and seeds were investigated，and the close relationship between government regulation and grain quality was put forward.In order to effectively improve the quality of grain seeds，it was thought that the government should strengthen to supervise seed enterprises and seed markets，and the seed administrative organs also need the integration of institutions and the transformation of functions.Through the investigation and analysis of the seed quality in Shandong Province，it will provide some reference for the orderly development of the seed industry in China.

Key wordsGovernment supervision；Seed quality；Seed enterprise；Seed market；Seed administrative organization；Suggestion

農业是关乎民生的重要问题，种子是农业的命脉，因此对粮食种子质量的监管显得尤为突出。“国以农为本，农以种为先”，可见种子质量问题在国家发展中的重要地位。随着科技的进步和我国市场经济的发展，目前我国的种子产业面临巨大挑战。转基因种子、假冒伪劣种子问题，不仅损害了农户的利益，还威胁到国家粮食安全。尤其是2000年《种子法》实施后，从原有的统一供种体系向市场化供种体系转变。种子质量问题的矛盾日渐凸显。种子企业是供给方、种子销售市场是中间环节、种子的行政管理机构是种子质量的监管方，三方的协调运作是关系到种子行业良性运转的基础。

20世纪90年代末，我国学者开始了政府监管方面的理论研究。经过近20年努力，已经基本形成了政府监管学的独立学科地位。研究成果主要体现为：①从经济学角度对监管的分析。肖学志等[1]认为，监管经济理论、公共利益理论、俘获理论能从不同角度解读政府监管的驱动力。政府监管涉及政府、企业、大众的利益，监管是这三方利益的权衡，监管本身是一种游戏规则。②政府监管改革研究。笪素林等[2]认为需要研究政府监管的特殊成因、运行过程和约束条件。对于我国政府监管，应认清目前我国政治发展水平与法律条件，不能监管过度，也不能监管不公，更不能监管缺位。注重政府监管的“度”，即政府监管对社会的综合影响。③政府监管手段的创新。刘鹏[3]认为理念的创新必然导致监管方式的工具的改革。监管手段的创新体现在：从经济监管到社会监管，从激励性监管到回应性监管，从运动式监管到监管型国家建设，从监管体系创新到监管能力现代化。

综上所述，学者对政府监管的理论研究取得丰硕成果，但大多研究只从经济学的单一视角入手，缺乏从政治因素、法律因素、社会因素角度的分析。政府监管行为可以综合经济学、社会学、政治学、法学等学科的理论与方法进行研究。监管理论的实证研究也大多集中在电信、金融等自然垄断行业，对于产品质量，尤其是具体行业的产品质量关注较少[4]。筆者从政府监管的角度研究山东省粮食种子质量问题，旨在为现实问题提供有效的解决方案。

1种子质量管理内涵

国际标准化组织（ISO）2005年颁布的ISO9000《质量管理体系基础和术语》中对质量的定义是：一组固有特性满足要求的程度。“固有特性”是事物本来就有的，尤其是永久性特征。这些“固有特性”大多是可测量的。“满足要求”应满足明示的（明确规定）、通常隐含的（组织、顾客的惯例）或必须履行的（法律、行规）的需要和期望。因此种子质量内涵很广泛。可从内在质量和外在质量两方面表述。内在质量主要包括品种属性（品种纯度、丰产性、抗逆性、早熟性）和播种品质（饱满度、净度、发芽率、水分、健康度）2个方面。

高质量的种子应该具有优良的品种属性和良好的播种品质。外在质量包括标签、包装质量和计量、企业承诺等。在生产经营种子时，评价种子质量的标准主要指纯度、净度、发芽率和水分指标需达到有效规定（合约约定、标签标注、质量标准）的最低值。

粮食种子质量关系到人们的健康、国家的粮食安全。在现实社会中，由于粮食种子质量所造成的社会损害已经引起人们的关注。所以，从政府监管的角度研究粮食种子质量有着重要的意义。一方面，进一步拓宽政府监管研究的范围；另一方面，运用专业知识，推动监管实践的改善。

2研究方案设计、实施与结果分析

2.1研究对象调研对象主要包括种子企业、种子销售市场、种子管理机构3种类型。其中种子企业有山东鲁研农业良种有限公司、济南永丰种业有限公司、枣庄市种子有限公司、枣庄市台儿庄种子有限公司、山东鲁北种业有限公司、山东菏泽市科源种业有限公司、泰安登海五岳泰山种业有限公司、海阳市郭成镇农业科学研究所、山东省德隆种业有限责任公司、兰陵农垦实业总公司。对济南、菏泽、烟台、德州、枣庄等地的种子市场进行了调研。主要通过调研经营门店和消费者来收集第一手数据，并对特殊的消费群体进行了重点访谈。种子管理机构有山东省种子管理站、烟台市农作物种子质量监督检验站、济南市农业质量检测中心、德州粮食质量检验所、中央储备粮泰安直属库粮油质量检测中心、菏泽市农业推广中心、枣庄市台儿庄区农业综合执法大队等21家种子管理部门。

2.2研究方法采用了问卷调查、电话咨询、消费者座谈会、查阅年鉴资料、抽查样品、走访种子生产企业、调研种子管理机构等形式。对官方公布的种子质量数据、通过查阅种业公司有关文献资料获得的数据进行了全面的整理汇总，以便了解山东省种子质量状况。还向种子行业管理人员、种子企业的经营者进行咨询，了解他们对提高种子质量的意见和建议。

2.3方案实施2015年8月—2016年2月，利用调查组成员寒暑假回乡、同事工作出差的机会进行了调研活动。调查范围覆盖鲁东（烟台）、鲁中（济南）、鲁西（菏泽）、鲁南（枣庄）、鲁北（德州）等地市，所选取的样本在各地市的地理位置、社会经济发展水平、种植习惯上具有良好的代表性。

2.4山东省种子质量结果分析山东省是农作物种业大省，每年的种子使用量达18亿kg。种子的提质增效是粮食安全的前置条件。种子质量是当前种子市场管理工作的重点。从山东省种子管理站的官方数据得知，全省种子质量合格率连续多年稳定在97%以上，多年来无大案要案发生，种子市场平稳，种子供应量充足[5]。近年来，山东省种子管理部门连续开展了春季和秋季种子市场的专项检查活动。结合市场专项检查，也抽取一定比例的种子样品进行4项质量指标检测。检查结果如表1。

3山东省粮食种子质量监管现状分析

3.1种子质量监管法规的历史沿革政府监管是实现种子质量管理有序运行的重要手段，我国的种子质量管理首先从建章立制开始[6]。1984年我国制定和颁布了国家种子分级标准和检验规程。1997年颁布了农作物种子质量标准。2000年《中华人民共和国种子法》的颁布实施为种子质量管理提供了法律依据。自2000年以来，加快了对种子认证标准和规范的制定，拟定了《农作物种子认证管理办法》《认证证书和认证标志管理办法》《种子认证中实施认可的管理指南》等规范。2006年颁布了国家強制性标准GB20464—2006《农作物种子标签通则》，标志着种子管理进入更加规范的阶段[7]。2010年农业部决定对全国的种子生产、经营企业资格、品种选育、人员进行一次全面检查，并将2010年定为“种子执法年”。2015年11月，根据第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《种子法》进行了修订，并于2016年1月1日起实施。

3.2加强种子质量管理的措施山东省作为农业大省，为了加强种子质量管理，主要从完善各项法规、完善种子检测体系、加强市场监管等方面开展工作[8]。

3.2.1完善省内相关法规的制定和修订。根据国家颁布的《中华人民共和国种子法》（2016修订版），山东省制定了《山东省农产品品牌建设实施方案》《山东省农作物种业提质增效转型升级实施方案（2016—2020年）》，并于2016年8月实施。《山东省种子管理条例》等法律法规正在及时修订和补充。

3.2.2完善种子检测体系。2011年菏泽、淄博、临沂、德州、聊城和济宁6地市获得了国家农作物种子质量检验合格证书。2016年，以种子管理机构為实施主体，规划建设84个农作物种子质量检测中心，主要扩建省级质检中心，新建10个市级质检分中心和73个县级质检中心（站），形成省级、地市级、生产经营企业为主体的三级种子质量管理体系。完善基础设施，配齐检测仪器和执法装备，加强业务培训，提升技术支持水平，增强种子识假打假能力。

3.2.3加强市场监管。从1996年起，每年根据不同农作物种子上市时间和流通特点开展了春季、秋季种子市场检查活动[9]。累计抽检企业上千家，玉米、小麦、棉花等种子样品4 000余份，并将抽检结果及时向社会公布，对于规范种子市场的运营起到良好的作用。

安徽农业科学2017年

3.3山东省种子经营企业现状分析山东省种子企业数量众多，但规模较小。根据山东省种子管理总站经营许可证查询系统中的获得数据，按照注册资本状况对企业进行了分类（表2）[9]。其中100万～500万元的企业数量最多，占总注册资本比重的5.56%；亿元以上的企业数量虽然只有5家，但占总注册资本的19.26%。种子公司大多以产、销为主，还有部分“皮包公司”，导致种子质量参差不齐，“育、繁、推”一体化企业较少。部分拥有品种权的公司，盈利空间较大；大部分种子企业不具备研发能力，没有明显优势；有些企业向科研单位购买专利进行经营；还有部分公司防冒和套牌现象严重，严重影响种子质量。

种子企业监管存在空白，影响种子的整体质量。种子产业是有品种选育、种子生产与加工、种子经营三大基本功能及环节。长期以来，我国育种研发采取国家出资、科研单位育种、种子公司经营的模式。2000年《种子法》颁布标志着我国种业进入市场化阶段，企业成为市场创新的主体[10]。2006年根据国办发〔2006〕40号文件的要求，山东省种子管理总站对全省的种子生产经营机构与农业行政主管部门进行了政企分开，种子经营机构与农业行政机构剥离。但是由于品种选育的研发周期长、投入大，有些企业为了规避风险，通过与外资合作、外资参股的方式进入山东的种子行业。外资企业利用这些机会加快其种业扩张的步伐，但对外资与国内科研机构合作方面的监管仍存在空白，相应的政策界限比较模糊。

当然，这些现象也在逐步改进。目前山东省良种研发、繁育、推广走在全国前列。主要农作物良种覆盖率达到97%以上，对粮食增产的贡献率达45%。截至2015年底，省级以上发证企业173家，全省持证企业321家，企业主营业收入113亿元，比2010年增加70%。建成部级、省级种子质量检测中心11个[5]。

3.4山东省种子市场现状分析

3.4.1对种子经营户的调查。调研组对调研地区的53个经营门店进行了问卷调查。对种子市场上存在的主要原因进行了归类分析，主要包括经营主体行为混乱（A），品种多、杂、乱（B），标签标注不实、宣传内容不实（C），经销商诚信差（D），种子质量差（E），套牌侵权（F）。从问卷调查结果来看，认为“品种多、乱、杂”的比例最高，有86.32%，仅有1100%的人认为“经销商诚信差”（图1）。

这些数据显示种子市场存在“品种多、乱、杂”的主要问题，对于农户选择种子造成了极大的障碍，需要政府加强监管。调查发现市场上还存在一些不规范的现象。比如：①有些企业玩起了“旧瓶装新酒”的把戏，未经审定就推广，用原来的名称来推广新品种。②侵权现象比较严重，有些种子企业未获得所有人授权的情况下违规生产，有些套取别的品种权来生产自己的种子。③种子销售市场不规范。种子经营单位和数量多而杂，整体素质低。某些经营户为了获得利润，采用不正当的手段。如用原种繁育一级良种、用商品粮作为一级良种等现象，让不合格的种子流入市场。

3.4.2对农户的调查。课题组对农户进行了问卷调查，共发放问卷表600份，回收580份，有效问卷561份，有效回收率为96.7%。还对种植大户、贫困户和村委会干部进行了重点访谈。调研中发现，农户对粮食种子质量存在问题的归纳为：①种子品种繁多，但相似性较高。个别种子销售还存在着“挂羊头卖狗肉”现象，品牌标识和实际所售种子不一致。②种子质量纠纷问题。本次调研发现49%的农户遇到种子质量问题，但是有些经销商推脱是气候造成的，与种子质量无关。一些农户又没有保留发票凭证，维权比较困难。所以建议农户应该选择证照齐全，管理规范的经销商。同时政府对经销商的日常监管行为还要落实到位。

3.5山东省种子行政管理部门的调研分析此次调研了山东省各地的种子管理部门，包括农业局、种子管理站、农业推广中心、种子质量检测中心、种子执法部门等。对这些种子管理部门的机构设置、管理职能进行梳理，调研发现以下问题。

从机构设置来看，种业管理机构不顺。从我国种子管理的机构设置来看：农业部设种子管理局，省、市、县都有相应的种子管理机构。在山东省内，监管部门以及农业执法机构一般只设到县级，有些地方人员、硬件设备难以配备齐全，对广大农村的市场监管执法难度比较大。在县级机构，由于经费不足，机构人员严重不足，技术手段落后，大多数还不具备种子质量4项指标检测（净度、发芽率、水分、纯度）能力，影响了种子的监管水平。

从职能来看，种子管理存在着重叠和管理上的错位、越位和缺位。表现在：①多头管理、推诿扯皮。由于主管部门内部把种子管理职能分割给多家管理，有农业综合执法部门、质检、公安、工商部门等不仅管理形不成合力，还造成职责模糊不清，好管的、有利的抢着管，不好管的相互“踢皮球”，往往导致管理脱节或者不到位甚至缺位。②重复执法。某些地方的综合执法与种子管理部门的专业执法职能雷同，种子管理部门与工商管理部门在进行种子生产、经营、销售档案登记中2套表格，增加了种子企业的负担，影响办事效率，不利于种子执法。③品种管理不规范。“假冒而不伪劣”的现象比较严重，在打假维权中，品种鉴定的措施还不是很得力。种子审定与推广各司其职，一旦出现质量问题，会出现种子企业和和审定机构相互推诿现象。

4研究结论与建议

从政府监管的视角，探讨山东省粮食种子质量存在的问题。主要体现在：一是种子企业存在着监管空白，种子的育种和生产相脱节，存在套牌和侵权现象，影响种子质量。二是种子市场经营不规范。种子品种多而杂，种子质量良莠不齐，遇到种子质量问题得不到有效解决。三是种子行政管理机构的机构设置和职能划分方面的关系还没有理顺。

2016年实施的《种子法》明确提出“各级人民政府及其有关部门应当采取措施，加强种子执法和监督，依法惩处侵害农民权益的种子违法行为”，这突出显示了政府监管在种子质量管理中的重要作用[11]。针对目前山东省粮食种子质量监管存在的诸多问题，为了提高种子质量，维护生产经营者、使用者的合法权益，为了树立“可持续型监管”理念，使监管走向常态化和规范化，提出相应的建议措施。

4.1加强政府对种子企业的监管

4.1.1加强育种环节的监管。种子产业要做到事前监管、事中监管和事后监管。在育种环节，制定严格的监管规范，制止个别企业的套牌育种行为；加强对外资与国内科研机构育种合作方面的监管，保护知识产权，避免跨国企业利用外资挤压国内企业的生存空间，从而垄断种子行业；打击利益集团或者个人私繁乱制种子的行为。

4.1.2加強生产环节的监管。按照“谁发证谁清理”的原则，对已经核发的粮食种子生产、经营许可证的企业进行逐一检查。在种子生产环节，对区域内的生产企业加强监管，打击无生产许可证或擅自受托生产的违法行为。对于不符合许可条件、存在违法行为的企业，依法撤销、吊销其许可证。对于曾经有问题的企业、农民投诉较多的企业、被维权企业、频繁举报的企业要列入黑名单，进行重点监控[12]。需加大监管频率和抽查力度，把随机抽查和日常监督检查制度相结合。

4.1.3发挥行业协会的作用。发挥种子行业协会的作用，建立良好的声誉制度。企业为了赢得稳定的利润，需要建立长期博弈的思维，如果欺骗消费者将会得到惩罚，欺骗行为更容易被发现和传播，用声誉（品牌、商标、产权保护）来约束企业的行为，还可以建立企业连带责任制[13]。开展企业种子质量方面的评比，实行“黑名单制”，促进企业自律，还可对企业进行授信评估，扶持誠信企业。

4.2加强政府对种子市场的监管

4.2.1取缔违法经营门店，开展种子市场专项检查。对辖区内种子经营门店进行全面清查，全面登记造册。取缔无证无照经营户，以省、市、县交界地区和农资经营集散地为重点区域，乡村流动商贩为重点对象，加强日常检查。跟踪有不良记录的企业[14]，特别是在近3年存在套牌侵权、制假售假和质量不合格问题的企业，作为种子执法监管工作的重点。在春季和秋季可开展种子市场的专项检查。以玉米、水稻种子为重点检查对象，对分布在基层的种子经营店进行专项检查。检查生产经营许可情况、品种审定授权情况、包装标签、生产和购销合同、是否存在套牌侵权的等违法行为。

4.2.2建立售后责任赔偿机制。对于电商平台和农资购物网站加强指导，严厉打击互联网上销售的假冒伪劣种子的行为，加大广告的监督力度，防止虚假广告误导农户[15]。对于不合格产品已经进入市场的，及时发布警示信息，采取下架、收回等强制措施，防止流入农业生产领域。一旦购买的种子出现问题，可以追溯到生产企业，可以启动农作物赔偿机制，减少农户的经济损失。

目前，种子赔偿相关法律制度不够详细，案件的处理存在很多分歧，责任追究和赔偿机制很不健全。种子出现质量问题，责任落实不到位。按照责任追究制度的原则，划分权利和义务的界限，切实保证种子使用者、种子生产和经营者的权益。

4.2.3加快信息化和信用体系建设。建立全国范围内的种业大数据信息平台，可涵盖审定、登记、种子备案及生产经营许可等信息，构建从品种选育到生产、销售、使用各环节的数据链。建立打假与监管工作信息平台，利用电子标签、二维码等现代技术手段，使种子做到信息可查询、流向可追踪、质量可控制[16]。各地相关部门做好种业信息的采集和分析工作，能够实现与全国信息平台数据的对接和共享。具体到种子行业来说，使标签实现可追溯；加强产权保护，实现品种DNA鉴定和身份标识；建立企业信息公开机制，利用种子行业的各种组织的自律机制来约束企业行为，确保种子的质量。

4.3种子行政管理部门的改革举措

4.3.1明確相关主体责任，各尽其职。2016年1月1日开始执行的新的《种子法》更加明确了：“农业行政主管部门是种子管理的责任主体，其他各个部门各司其职”。首先，在农业系统内部，建立细化职责、分工合作、运转高效的监管体系[17]。尤其是各试验、检测单位制定严格管理制度，确保检测数据真实可靠。其次，区分各行政主体的职责权限的边界，避免有些方面职能出现重叠和交叉，而有些方面又存在监管真空。再次，同时按照政府统一领导、属地管理原则，建立农业、公安、工商等部门协同、上下联动的种子监管机制。还可建立区域联查、跨区协查等制度，发现一地线索，多地联动办案。

4.3.2完善质量检测体系、严格种子质量监管。建立完善质量检测体系。省、市、县三级检测机构要分工明确、相互配合、运转灵活，使种子质量管理工作形成制度化、程序化、标准化的系统，对种子检测机构检测能力进行考核，组建考核机构、严格考核制度，提高种子行业的整体质量。

严格种子质量监管，提高执法效能。基层农业主管部门是种业安全监管的基础力量，其职责范围覆盖面大，人员队伍单薄。要充实执法队伍，加强执法队伍的能力建设。改善种子检测、执法装备等基础设施条件，提高技术支撑；组织工作人员利用各种学习和培训的机会，更新知识和更好地掌握新技术。加大案件查办力度，严惩违法行为。做到有投诉及时受理，有案件及时查处；杜绝不作为、慢作为、乱作为行为，杜绝以罚代管、以罚代刑现象，曝光典型案例，涉及犯罪移交司法机关；启用行政问责制，对于弄虚作假、有案不查的人员，依法依规查处。

4.3.3完善转基因种子生产许可制度，强化施行种子质量认证制度。2014年我国在发布的中央一号文件中就曾经指出对于转基因农产品要“积极研究，自主创新、慎重推广、确保安全”，表明国家态度是非常谨慎的，建立转基因安全管理许可证制度。开展转基因研究或者应用的活动都需要依法办理许可证，打击非法生产经营转基因种子行为。在市场监管方面，使监管重心下移。开展乡村入户倒查，发现非法销售行为，没收种子并依法追查相关主体。

种子认证是由第三方认证机构根据认证方案对种子质量的监控，包括对种子的遗传质量监控和种子物理质量监控，对符合种子认证方案要求的发放认证证书和种子标签。针对山东省种子行业的现状，种子管理部门加大对种子质量认证工作的宣传力度，制定切实可行的认证方案，提高认证种子的市场比例。

4.3.4借鉴地方政府对种子监管的创新做法。在“京津冀一体化”发展战略背景下，北京、天津、河北在农业种子质量问题方面也有一些创新做法，积累了丰富的实践经验。2015年4月北京、天津、河北的相关职能部门共同印发了《关于建立京津冀一体化农作物品种审定机制的意见》，对于审定通过的品种，由京津冀一体化品种审定委员会颁发审定证书，在审定范围内推广应用，还开展了三地联合的市场巡查和制种基地抽檢活动；合作中可以进一步共享信息[18]。联合执法中最大的亮点就是：如果对于属于其他两地流入的违法种子，在当地执法机构查处本地经营者的同时，其他两地的执法机构还将对违法种子追根溯源，强化源头管理。

在现代农资营销方式转变的形势下，“京津冀”三地区的供销社也联合合作，利用“供销社+公司+农民”三位一体的经营模式，发展农资合作社、企业直销直供等形式，让放心农资下乡。运用电子商务运营服务型企业，河北省高阳县的“农团联盟”统一购买种子、化肥，然后统一收购、出售，这样既保证了质量，又节约了成本。

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