湖南省区域建设用地集约利用评价及空间差异研究

2017-06-11易浪任志远崔宇

安徽农业科学 2017年26期

易浪任志远崔宇

摘要以湖南省13个参评地级市为样本，参照《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》构建区域建设用地集约利用评价指标体系，通过建设用地集约利用的定性分析和定量评价来综合分析参评城市的建设用地集约利用评价水平。结合数轴法和聚类分析法确定各参评城市的土地集约利用等级，并分析各参评市建设用地集约利用现状和空间格局分布特征。研究结果表明：建设用地集约利用水平的区域差异显著，在空间分布上表现为湖南省东北高西南低，且北部地区整体优于南部地区；评价单元的地理区位、经济水平、交通等基础设施情况导致建设用地集约利用水平空间差异；各参评城市建设用地集约利用水平的制约因素存在显著差异。根据评价结果，应强化建设用地管理工作，提出相关措施建议来实现各区域人口、经济和建设用地的协调发展。

关键词区域建设用地；综合评价；空间差异；湖南省

中图分类号F301.2文献标识码A文章编号0517-6611（2017）26-0162-06

Study on Evaluation and Spatial Difference of Regional Construction Land Intensive Use in Hunan Province

YI Lang1，REN Zhiyuan2，CUI Yu1

（1.Wanyuan Valuation & Consultation Co.，Ltd.，Changsha，Hunan 410011；2.College of Tourism and Environmental Sciences，Shaanxi Normal University， Xian， Shaanxi 710062 ）

AbstractTaking the 13 prefecturelevel cities in Hunan Province as the sample， this paper constructed the evaluation index system of regional construction land intensive use according to the Urban Construction Land Conservation and Intensive Use Operation Manual. Through the qualitative analysis of the intensive use of construction land and the quantitative evaluation of land intensive and comprehensively analyzed the evaluation level of intensive use of construction land in the prefecturelevel cities. Combined with the number of axis method and cluster analysis method to determine the evaluation unit of the land intensive use level， and analysis of the citys construction land intensive use of the status quo， spatial pattern and temporal evolution characteristics. The results showed that the regional differences of the intensive use level of the construction land are significant， and the spatial distribution is high in the southwest of the province， and the northern part is better than the southern region. The spatial difference of the intensive use level of the construction land and the geographical location of the evaluation unit， economic level， traffic and other infrastructure are closely related to the evaluation unit construction land intensive use of the constraints of the existence of significant differences. According to the evaluation results， it should strengthen the construction land management work， put forward relevant measures to achieve the regional population， economic and construction land of coordinated development.

Key wordsRegional construction land；Comprehensive evaluation；Spatial difference；Hunan Province

區域建设用地集约利用研究对提高土地利用效率，贯彻土地利用基本国策，建立科学、合理的土地管理系统具有重要意义。城市是城镇化和工业化集聚发展的空间实体形态，城市建设用地是城镇化和工业化过程中生产建设活动的重要载体[1-4]。城市建设用地的节约集约利用状况侧面反映出城镇化、工业化的发展水平，影响城市的发展质量、效率水平和功能发挥，高效利用城市建设用地是经济可持续发展的重要保障。区域建设用地集约利用研究对提高土地利用效率，贯彻土地利用基本国策，建立科学、合理的土地管理系统具有重要意义[5-7]。国土资源部发布的《建设用地节约集约利用评价规程》为区域建设用地节约集约利用评价提供了技术指导和依据。通过建设用地的高投入和低消耗来促进土地集约利用，从而提高建设用地利用率和经济产出水平，最大化地实现土地利用效益，实现可持续利用土地资源。区域建设集约利用以可持续发展为前提，加强对建设用地经济、智力等方面的投资，提高建设用地的经济效益和人口承載力，实现区域经济和社会效益的协同发展[8-9]。

近年来湖南省处在快速的社会经济和城市化发展阶段，城市发展水平不断提高，建设用地的需求量不断增大，伴随着建设用地面积的迅速扩张，建设用地利用强度低、建设用地集约利用的监管制度不完善、土地利用粗放等问题逐渐凸显。通过开展湖南省建设用地节约集约利用状况评价，掌握湖南省建设用地利用状况、集约利用程度和空间差异，从而发现城市建设用地利用中存在的问题，揭示城市用地的特点。为精准地划定城市建设用地规模、结构调整和布局优化分区，提出建设用地规模结构调整和布局优化的途径及措施，指明拓展建设用地空间、保障经济社会发展用地的方向，从而优化配置城市建设用地[10]。

1评价方法

1.1指标体系构建及权重确定

根据建设用地集约利用内涵，评价指标体系的建立应当以可持续发展为目标，遵循综合性、区域性、可操作性和层次性等原则，同时考虑评价指标的前瞻性、现势性和可量测性[11-12]。以国土资源部《城市建设用地节约集约利用评价技术规范》为基础[13]，结合相关研究成果[14-15]，结合上述目标与原则，构建湖南省建设用地集约利用评价指标体系。

评价指标权重结合湖南省城市建设用地实际情况和其他相关研究中权重的确定方法和标准，采用特尔菲法确定评价指标的权重值。湖南省城市建设用地节约集约利用状况定量评价指标权重值见表1。

1.2指标标准化

通过指标标准化处理来消除不同指标数量级和量纲差异的影响[16]。采用理想值比例推算法进行评价指标标准化，公式如下：

Si0=ai/ti（1）

式中，Si0表示第i项指标标准化值的初始值，它不一定是最终的标准化值；ai表示第i项指标理想值；ti表示第i项指标实际值。

根据指标属性和对应理想值的特征差异，需对指标标准化的初始值进行处理[13]，确定各项指标标准化值Si。Si数值越大，区域用地状况可能越佳。对于正向相关指标，Si=Si0；对于反向相关指标，Si=1/Si0；其中PGCI1、EGCI2和EGCI3为反向指标。

1.3集约度计算

通过对各评价指标经标准化处理后的分值加权求和，得到各评价单元的总指数[12]，计算公式为：

Y=100ni=1（Xi×Wi）（2）

式中，Y为评价单元土地集约利用评价总指数；Xi为评价单元第i指数值；Wi为评价单元第i个指标的权重；n为指数的个数。Y分值的大小反映评价对象土地集约利用程度的高低。

2实例分析

2.1研究区概况及数据来源

湖南省位于长江中游，东临江西，西接重庆、贵州，南毗广东、广西，北与湖北相连，地处108°47′～114°15′E，24°38′～30°08′N。东西宽667 km，南北长774 km。土地总面积211 829 km2，全省总人口6 783.0万人。2015年湖南省完成地区生产总值29 047.2亿元，比2014年增长8.6%。

该研究评价对象为湖南省13个地级市的全部建设用地（湘西自治州除外），建设用地面积为1 556 549.73 hm2（图1）。参考《建設用地节约集约利用评价规程》构建建设用地集约利用评价指标体系，采用1/4分位数法确定2015年12月31日评价时点的理想值。统计数据主要来源于2011—2016年的《湖南省统计年鉴》，土地利用现状调查数据来源于湖南省国土规划院提供的2010—2015年的土地利用现状变更调查数据。土地供应数据采用土地市场动态监测与监管系统导出的数据。

2.2评价结果与分析

2.2.1建设用地集约利用趋势分析。根据人口与城乡建设用地变化的匹配协调程度、经济发展与建设用地变化等反映建设用地消耗与自身经济发展的协调程度来分析建设用地集约利用趋势，通过土地利用趋势类型进行相应定性分析。

（1）人口发展与城乡建设用地变化的匹配度分析。人口与城乡建设用地增长弹性系数反映人口发展与城乡建设用地的匹配协调程度，是衡量城市建设用地增长是否合理的重要指标。通过人口与城乡建设用地增长弹性系数（PEI1）来判定土地集约趋势类型，结果见表2所示。

从人口发展与城乡建设用地变化的匹配程度来看，湖南省13个评价单元的人口与城乡建设用地增长弹性系数空间分布大体表现为南高北低的分布格局。其中永州市的人口与城乡建设用地增长弹性系数大于1，即人口增长速度大于建设用地的增长速度，土地利用趋势类型为集约趋势型。永州市多山地、丘陵的地貌特点，林地面积和耕地面积占永州市土地面积比例大，再加上生态保护用地，使得建设用地增长空间有限，而人口增长相对稳定。2012—2015年永州市常住总人口增长幅度快于城乡建设用地增长幅度，同时地区范围内的未利用土地及闲置土地较少，土地利用强度较大，土地节约集约度水平较高，土地投入产出效益较高，人口承载能力较强，因此土地利用趋势较集约。

其他评价单元人口与城乡建设用地增长弹性系数均小于1，反映这些评价单元常住人口的增长速度慢于城乡建设用地的增长速度，人口与城乡建设用地的变化不匹配，土地利用趋向于粗放利用类型。因此需加强城镇人口增长与城乡建设增长的协调，通过盘活存量，大力整治闲置土地，严格控制城镇工矿用地总规模，从而促进城镇人口与城乡建设协调发展。

（2）经济发展与建设用地变化的匹配度分析。地区生产总值与建设用地增长弹性系数是衡量经济发展与建设用地消耗协调程度的重要指标。通过地区生产总值与建设用地增长弹性系数（EEI1）和地区生产总值与建设用地增长贡献度（ECI1）指标确定各参评地级市土地利用趋势类型，结果见表3。

从经济发展与建设用地变化的匹配度来看，湖南省13个评价单元中，株洲市、岳阳市、衡阳市和常德市的土地利用趋势类型为集约趋势型，其他参评地级市的土地利用趋势类型均为粗放趋势型。研究分析13个参评地级市2012—2015年的地区生产总值和建设用地数据，各地经济运行情况整体较好，稳中有进，但仍存在经济增长过分依赖土地的现象，地区生产总值增长消耗新增建设用地较多。经济发展与城乡建设用地增长匹配程度反映了建设用地增长带来的经济效益，即匹配程度越高，则经济效益越明显。13个评价单元中匹配度最高的是常德市，其次是岳阳市，再次是株洲市，这3个地区主要位于长株潭和洞庭湖地区，近年来这些区域经济发展速度较快，经济区位条件优越，配套政策优势明显，发展势头强劲。经济发展与城乡建设用地增长的匹配程度最低的是长沙市，主要原因是长沙市作为湖南省的省会城市，社会经济发展迅速，区内湘江新区等大量项目建设还处于开发建设阶段，建成使用产生辐射效应尚需一定时间；其次是怀化市，怀化市属于大湘西地區，用地条件差，社会经济发展水平相对靠后。

2.2.2集约度计算。通过对分指数指标进行标准化处理，然后根据各指标权重计算各评价单元的分指数、指数，加权求和得到总指数值，最后通过专家咨询法结合定性分析的结果划分各评价单元总指数和指数的土地利用状况类型，运用Arcgis软件制作各评价单元的土地利用等级空间分布图[16]，如图2。

从利用强度指数看，土地利用状况类型表现为从湖南省东部向西部由I型向Ⅲ型过渡。从空间区域分布上表现为东高西低，经济投入产出水平呈现东强西弱的分布格局。东部区域基础设施完善，交通网络密布，京广铁路、京广高铁、京珠高速等交通干线贯穿南北，发达的交通网络对经济的发展起到了积极的促进作用；从地貌单位来看，湖南省西部主要为山地区，地形地貌的影响限制交通等基础设施的建设，交通条件较差，阻隔与外界联系，信息交流较难，经济文化等受到限制，不利于地区经济的发展。而湖南东部和北部地区主要以平原和丘陵地形为主，该区域地形相对比较平坦，用地条件较好，有利于基础设施的建设，交通便捷，区位条件优越，同时良好的地形条件有利于合理布局多种产业，因此相对西部地区经济较发达。

评价单元中长沙市、株洲市、岳阳市和郴州市为 Ⅰ 型，湘

潭市、衡阳市和益阳市为 Ⅱ 型，娄底市、常德市、邵阳市、永州市、怀化市和张家界市为 Ⅲ 型。由此可知长沙市、株洲市、岳阳市和郴州市土地利用状况最好，主要原因是：岳阳市作为湖南省的北大门，南接长沙，北抵武汉，陆路和水路发达，区位优势明显，经济开放度较高；长沙市和株洲市作为两型社会示范区，湖南省经济发展的核心区，地理区位、交通区位和经济区位优势明显，产业基础雄厚，相关政策措施促进社会经济发展迅速，经济体量较大；郴州作为湖南省的南大门，是承接沿海产业转移的桥头堡，经济发展势头强劲，此外郴州市地处湘南丘陵山地区，用地扩张潜力有限，严格节约集约用地，利用强度较高。而娄底市、常德市、邵阳市、永州市、怀化市和张家界市位于环洞庭湖区、湘南地区和湘西地区，除常德市外，其他评价单元的用地条件相对较差，土地利用效率有待提高。特别是湘西地区位置偏远，山地较多，交通闭塞，区位条件差，限制了资金、技术、人才等资源的流动，给区域发展带来较大阻碍，同时远离湖南经济中心（长株潭地区），受区域经济中心辐射带动经济发展的影响较弱，区内山地多、耕地少，用地条件差，生态环境脆弱，制约资源的开发利用。随着国家中部崛起和湖南省相关政策的不断倾斜，经济调整和转型升级的进一步消化，湘西地区社会经济发展空间潜力巨大，土地利用强度将不断提高。

从增长耗地指数看，13个评价单元中土地利用状况类型 Ⅰ 型和 Ⅱ 型集中在洞庭湖地区、湖南省中部和南部的永州市，其他区域为Ⅲ型。从空间区域分布上大体表现从东北向四周辐射的分布趋势，其中长沙市、株洲市、岳阳市、益阳市、常德市、张家界市和永州市为 Ⅰ 型，娄底市、邵阳市、湘潭市和衡阳市为 Ⅱ 型，怀化市和郴州市为 Ⅲ 型。即湘潭市、岳阳市和衡阳市等11个地级市的土地利用状况较好，怀化市和郴州市的土地利用状况较差，说明怀化市和郴州市经济增长耗地较多，过度消耗和低效利用土地资源的粗放型发展方式依然存在。郴州市和怀化市呈现人口和经济增加，城乡建设用地增长的趋势，但是人口和经济增长与建设用地消耗增长不匹配，人口城镇化速度慢于土地城镇化，人口城镇化滞后于工业化。在城镇化发展过程中，城市建设用地向周边扩张，大量占用耕地，加剧了人地矛盾，不利于土地节约集约利用，且不利于耕地保护，致使城乡统筹不协调，难以从全局上真正做到节约集约用地。在今后工作中应当注重城市内涵发展，进一步转变经济发展方式，推动经济结构战略性调整，优化产业升级布局，不断提高企业集聚和单位土地收益率，有序推进城市化进程，通过优化调整用地结构，提高城市土地的集约利用水平。

从用地弹性指数看，土地利用类型分布呈现湖南省中部向四周由 Ⅰ 型向 Ⅳ 型過渡的规律性，空间分布上用地弹性指数表现为常德市-永州市为轴，中部高两边低，西部地区整体好于东部地区。从区域分布上看，其中益阳市、娄底市、常德市、邵阳市、永州市和张家界市为 Ⅰ 型；岳阳市和懷化市为 Ⅱ 型；株洲市、湘潭市、衡阳市和郴州市为 Ⅲ 型；长沙市为 Ⅳ 型。由此可知，益阳市、娄底市、常德市、邵阳市、永州市和张家界市用地弹性较好，长沙市的用地弹性较差，可知长沙市建设用地消耗与自身社会发展不匹配，人口、经济增长与建设用地消耗的协调匹配程度较差，人口增长幅度、地区生产总值增长幅度与建设用地消耗速度协调度有待提高。

从管理绩效指数看，土地利用状况类型I型和 Ⅱ 型主要分布在大湘西地区，其他区域则为 Ⅲ 型。从区域分布上看，管理绩效指数表现为西部区域好于东部区域。其中怀化市、邵阳市、常德市、郴州市和长沙市为Ⅰ型；益阳市、娄底市、永州市、张家界市、湘潭市和岳阳市为 Ⅱ 型；株洲市和衡阳市为 Ⅲ 型。管理绩效指数方面，湖南西部要好于东部区域，即长沙市、常德市、邵阳市、郴州市和怀化市城市用地管理状况较好，其余地级市则相对较差。近年来，长沙市等地级市不断挖潜存量土地，如棚户区改造、低效用地再开发等，不断提高存量土地供应比率。随着经济形势进一步好转及存量土地利用率不断提高，城市用地管理绩效仍有提升空间。而株洲市和衡阳市在存量土地和土地供应方面工作有待加强，存量土地供应水平不高，在土地供应管理工作中对新增建设用地的控制力度不够，管理绩效有待提升，今后工作中应响应国家“去库存”政策，加大存量土地供应力度。

岳阳市、益阳市和长沙市建设用地集约度高，土地利用趋势类型为 Ⅰ 型；郴州市的集约度较高，土地利用趋势类型为 Ⅱ 型；株洲市、湘潭市、娄底市、常德市、张家界市、永州和邵阳市的集约度一般，土地利用趋势类型为 Ⅲ 型；而衡阳市和怀化市的集约度较差，土地利用趋势类型为 Ⅳ 型。土地利用程度在空间分布上表现为湖南省东北高西南低，且北部地区整体优于南部地区；湖南省13个评价单元从洞庭湖地区向四周土地利用程度是逐渐降低的，土地利用程度差异较大，洞庭湖区域土地利用程度较高，大湘西地区土地利用程度较低，土地集约利用水平与经济水平、区位条件、交通等基础设施建设情况息息相关。

3结论与建议

3.1结论

参考国土资源部《建设用地集约利用评价规程》和已有研究成果，从建设用地利用状况、投入產出、管理绩效等方面构建湖南省城市建设用地集约利用评价指标体系，采用多因素综合评价模型评价湖南省建设用地集约利用程度，通过评价结果研究分析湖南省各评价单元建设用地集约利用动态变化趋势，分析其空间分布特征、聚集态势和空间格局差异[12，15，18]，探讨影响建设用地集约利用空间差异的原因，并提出相应政策建议。

从建设用地集约利用现状看，建设用地集约利用水平的区域差异显著。长沙市作为省会城市，有显著的生产要素集聚优势，靠近省会、京广铁路沿线的城市，其建设用地集约水平较高；而地处大湘西地区的城市在建设用地集约利用方面有很大的提升空间。在区域建设用地集约利用水平差异的空间分布上，形成了由东向西逐渐递减的发展格局。作为湖南省经济发展的核心地域的长株潭地区，其建设用地集约利用水平高。生态保护的洞庭湖地区和承接产业转移的湘南地区的建设用地集约利用水平较高，而位于扶贫攻坚区的大湘西地区的建设用地集约利用水平较差。

湖南省建设用地集约利用水平存在显著空间差异。岳阳市、益阳市和长沙市建设用地集约度高，土地利用趋势类型为 Ⅰ 型；郴州市的集约度较高，土地利用趋势类型为 Ⅱ 型；株洲市、湘潭市、娄底市、常德市、张家界市、永州和邵阳市的集约度一般，土地利用趋势类型为 Ⅲ 型；而衡阳市和怀化市的集约度较差，土地利用趋势类型为 Ⅳ 型。建设用地集约利用水平空间差异与评价单元的地理区位、经济水平、交通等基础设施情况息息相关。区域建设用地的集约现状和潜力受区位、经济和交通等要素交流的影响。经济发展和城镇化水平是建设用地集约利用空间差异的关键因素；产业结构是重要影响因素；一般影响因素则为区位条件和资源禀赋；而宏观政策对集约利用空间差异的影响较小。各种因素长期综合作用导致建设用地集约利用水平的空间差异。

各评价单元建设用地集约利用水平的制约因素存在显著差异。对于节约集约用地处于较高及以上水平的岳阳市、益阳市和长沙市三地，城市土地管理水平低制约岳阳市集约水平的提高，人口、经济增长和建设用地消耗不匹配影响益阳市建设用地的集约程度。而长沙市的制约因素主要是建设用地消耗与自身社会经济发展协调程度较差，当前建设用地利用较粗放。对于节约集约用地为中等水平的郴州市，主要是受到建设用地消耗与自身经济发展不协调和人口、经济增长和建设用地消耗不匹配的制约；对于节约集约用地水平一般的株洲市、湘潭市、娄底市、常德市、永州市、邵阳市和张家界市，建设用地消耗与经济发展的失调和低效的城市用地管理水平是株洲市和湘潭市集约利用水平低下的主要诱因；土地经济强度低、单位经济增长耗地量大以及较低的建设用地投入产出是制约娄底市、常德市、永州市和张家界市建设用地节约集约利用水平提高的主要因素；对于节约集约用地水平较差的怀化市和衡阳市，前者表现在落后的经济发展水平，后者主要表现在存量用地盘活和新增用地供应的低效管理方面。

3.2建议

3.2.1

加强基础设施和产业的科学规划，控制大城市用地规模，提高建设用地人口承载力。长株潭三市城市基础设施和基础产业要按照“合理布局、经济可行、控制时序”的原则，统筹协调能源、交通、水利等基础设施和产业建设规划。城市规划按照“循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局”的原则，科学确定长株潭三市的城市定位、功能目标和发展规模，提高长株潭三市的城市综合承载能力。在土地利用总体规划确定的建设用地范围内，严格执行城市规划中有关指标控制标准来进行各项城市基础设施和生态绿化建设。

3.2.2

优化城镇布局，提升大湘西地区城市化建设水平，加快推进生态产业建設，推动大湘西地区转型发展。坚持改革创新、开放带动，加大扶贫开发力度，切实转变经济增长方式，着力推进社会事业建设、基础设施建设、优势产业建设和生态环境建设。结合湘西地区现有基础、技术条件、自然资源和经济区位等条件，紧跟国家经济结构战略性调整和产业布局发展步伐，结合国家“一带一路”政策和国家扶贫攻坚试点工作，重点推进农业产业化和新型工业化，积极培育有特色、有市场、有效益的支柱产业，推动大湘西地区转型发展。

3.2.3

引导人口、产业有序集聚，优化城市低效用地再开发。加强基础设施建设和环境保护，快速提高产业集聚的发展水平。加快湖南省新型工业化进程，着力提高人口和产业集聚能力。通过产业集聚开发，将要素的集聚效益最大化，充分引导产业和人口向资源环境承载力较强的区域集中，着力打造竞争力和辐射带动力较强的经济区。通过产业集聚创造的就业岗位来决定人口转移规模，通过产城互动与城乡统筹协同发展来提高人口的城镇化水平。

3.2.4

加强存量建设用地挖潜，提高城市用地管理水平。一是从存量土地中“要”地。依据城市总体规划、土地利用规划等规划来逐步开展旧城改造等专项工作，优化布置城区土地资源，提高土地的利用效率，通过低效用地再开发来挖掘城市用地的增长潜力；二是从建设用地中“抠”地。通过提高建设项目准入门槛来严把建设项目入口关，鼓励企业入驻工业园区，发展工业地产，利用工业园区存量厂房，控制新增建设用地。三是从严查严管中“挖”地。发挥土地执法监察职能作用，进一步强化土地执法监察管理，做好土地动态巡查工作。

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