易地扶贫搬迁面临的困境及其破解

李雯

〔摘要〕 易地扶贫搬迁是一种兼有消除贫困、发展经济、保护生态环境和促进社会和谐多重效益的自愿性移民扶贫方式，是山庄窝铺贫困人口脱贫的首选之举。目前，山西省的易地扶贫搬迁还面临许多困境，如搬迁人口的确定与搬迁人员的意愿不相一致、 搬迁房建设标准及补助标准偏低、资源共享不足等。因此，应加强领导，强化政策支持，为易地扶贫搬迁提供组织保障；精心组织，科学合理地引导群众实施易地扶贫搬迁；科学配置公共资源，推进搬迁后的贫困人员持续健康发展；加强监督管理，健全组织机构，合理进行村镇撤并及宅基地复垦利用，进一步提高易地扶贫搬迁工作效率。

〔关键词〕 山西；易地扶贫搬迁；山庄窝铺；贫困人口；小康社会

〔中图分类号〕F124.7 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1009-1203（2017）04-0050-04

“十三五”是脱贫攻坚、全面建成小康社会的决战决胜时期，为确保所有贫困人口如期摆脱贫困，党中央、国务院决定对生活在“一方水土养不好一方人”地方的贫困人口实施新一轮易地扶贫搬迁工程，这也成为打赢脱贫攻坚战的关键之役。山西作为脱贫任务较重的省份，目前面临着更为艰巨的易地扶贫搬迁重任。为此，山西省委、省政府按照中央的决策部署，及时制定了《关于大力推进易地扶贫搬迁工程的指导意见》（以下简称《意见》）和《山西省“十三五”时期易地扶贫搬迁实施方案》（以下简称《方案》）。《意见》明确提出，“十三五”期间，全省11个市86个县要完成45万建档立卡贫困人口、同步搬迁11万农户人口的易地搬迁任务，到2020年，搬迁对象生产生活条件要得到明顯改善。结合山西省实际情况，近日笔者针对山西易地扶贫搬迁的部分乡村进行了走访调研，在总结分析试点工作经验与问题的基础上，对当前困扰山西易地扶贫搬迁工作的一些问题进行了深入思考，并提出了有针对性和操作性的对策建议，以为推动山西及全国同类地区早日脱贫致富、步入全面小康社会提供有价值的咨询参考。

一、易地扶贫搬迁是山庄窝铺贫困人口脱贫的首选之举

山西省属于我国内陆省份，也是著名的革命老区，贫困面广、贫困人口多，脱贫攻坚任务十分艰巨。国家统计局山西調查总队抽样调查资料显示，2015年全省农村居民人均可支配收入为9 454元。全省现有革命老区县109个，贫困县58个，其中国家扶贫开发重点县36个（包括吕梁山和燕山—太行山两大连片特困地区扶贫攻坚县21个）、省定贫困县22个。这58个贫困县全部属于革命老区县，集中分布在西部吕梁山黄土残垣沟壑区、东部太行山干石山区和北部高寒冷凉区三大区域。2015年，36个国家扶贫开发工作重点县农村居民人均可支配收入6 078元，其中吕梁山集中连片特困地区的大宁县、永和县、石楼县农村居民人均可支配收入不足3 000元。截至2015年年底，全省有贫困村7 993个，占行政村总数的28.3%，农村贫困人口为232万人，占农村人口总数的9.6%。总体来看，山西贫困地区贫困面积大，贫困程度深，生态环境脆弱，产业发展滞后，公共服务缺乏，如果通过就地资金投入方式解决其贫困问题成本太高， 探寻一条使群众脱贫致富的有效路径是当务之急、关键所在。笔者认为，因地制宜，搞好易地扶贫搬迁工程，是目前山西实现脱贫致富的重中之重。

据全省2014-2020年易地扶贫搬迁规划统计数据可知，易地扶贫搬迁对象主要是居住在吕梁山黄土残垣沟壑区、太行山干石山区、晋北高寒冷凉区、限制或禁止开发区、煤炭等矿产开采沉陷区、地质灾害威胁区等区域的建档立卡贫困人口。易地扶贫搬迁对象大多居住在边远深山不具备人类生存发展基本条件的山庄窝铺，村庄环境极为恶劣，普遍存在“四多七难”，即文盲多、光棍多、痴呆多、穷人多、地块零碎耕种难、人畜吃水难、交通道路难、通电难、入学难、就医难、娶媳妇难。在这些常规扶贫手段无法起到有效作用的地区，农民要想脱贫致富，易地扶贫搬迁是最有效的出路，通过移民，山庄窝铺的村民才有可能消除贫困，走上富裕之路。

易地扶贫搬迁是有效解决山庄窝铺教育落后局面的根本举措。由于山庄窝铺人口较少，条件恶劣，很难招聘到素质较高的老师，而且学校大多数都是复式小学，教育质量很难保证。再加上最近几年整合教育资源，很多山庄窝铺的学校都撤销了。为了小孩上学，家里最少需要一个劳动力长期陪读，这使得本就贫困的家庭更是雪上加霜。扶贫移民不论是小村并大村还是建新村，每个移民落脚的地方都保证有设施相当齐全完备的小学，这样，在保证小孩接受较高水平教育的同时，也释放出更多的农村劳动力。

易地扶贫搬迁是改善贫困地区卫生医疗状况的根本举措。山庄窝铺由于交通不便、人口稀少，缺医少药的现象很普遍，疾病致贫，是发生贫困的一个重要原因，即使是普通的疾病也会使得一个家庭很快陷入贫困。通过移民，绝大多数移民新村的规模都比较大，相应的配套设施比较齐全，农村医护人员的专业化水平相对较高，再加上新村交通便利，到乡镇或者县城就医不论是时间成本还是货币成本都大大降低了，所以，移民搬迁能够有效遏制因病致贫、因病返贫现象。

二、山西易地扶贫搬迁面临的现实困境

易地扶贫搬迁是脱贫攻坚的战略举措，是农村综合改革协调推进的战略平台。易地扶贫搬迁作为一项复杂的社会系统工程，目前还面临着许多现实困境，不同程度地制约着脱贫攻坚的进程，具体表现在以下几个方面。

（一）搬迁人口的确定与搬迁人员的意愿不相一致

易地扶贫搬迁与以往最大的不同是精准扶贫、精准搬迁，要坚决防止和克服 “移富不移穷”现象。由于我省各地经济发展水平不一致，居住习惯也不相同，移民新居的建设标准肯定也会有所不同。但有一点是不因地域而改变的，那就是易地扶贫搬迁的对象是生产生活条件恶劣的贫困山村。通过实地调研来看，一些移民新居动辄十万、十几万元的造价实在不是贫困山区群众所能负担的。还有，在易地搬迁过程中，各级政府要求尽量坚持整体整村搬迁，但从实际情况来看，一些地区存在的一个共性问题，就是搬出来的村虽然都属于贫困村，但大多数是贫困村中的相对富裕村，村级组织能力强，有搬迁的积极性，而那些特别贫困的山区村庄并没有移出来；搬出来的农户虽然都来自贫困村，但大多数是贫困村中的较富裕户，收入相对较高，有一定的经济能力，而那些真正的特困户并没有搬出来，也享受不到政府的补助。搬迁人口的确定和搬迁人员的意愿不相符合，一定程度上制约着易地扶贫搬迁的整体规划和进程。

（二）建设标准及补助与搬迁人员的实际需求存在偏差

自1996年我省开始实施移民扶贫以来，政府一再提高移民建房补助标准，从最初1997年的每人1 000元增加到2011年的每人4 200元，基础设施建设补助也从1998年每人500元增加到2011年每人800元。但从各地调研情况来看，现在要建一幢普通标准的移民房，最少需要3万元～5万元，而4口之家只能得到大约2万元的建房补助，再加上近些年建房材料上涨等因素，建房成本不断增加，使得搬迁群众自筹比例较高，负担加重，想搬也搬不起。“十三五”时期，国家进一步加大投入力度，改变投资结构，人均补助超过5万元，从根本上解决了搬迁投入问题。但是，从贫困村的具体实际来看，还有部分特困群体存在自筹不足问题，导致一些地方无法整体搬迁，一些建成项目入住率较低。2016年实施搬迁的一般都是经济条件相对较好、村级组织有积极性的贫困村，随着易地扶贫搬迁工作的进一步推进，搬迁难度将逐渐加大，特困群众自筹不足问题还会进一步凸显。

（三）资源共享不足影响搬迁人员的基本生活保障

易地扶贫搬迁是一个全社会各部门都应当重视、积极参与的事业。“十三五”期间，各个部门都有脱贫攻坚任务，如交通部门、水利部门、教育部门、医疗部门等，但由于各部门条块分割严重，各部门考虑问题的出发点也不同，也都要对自己所管扶贫资金的使用负责，部门利益有时候和易地扶贫搬迁总体利益是存在一定矛盾的，而相关扶贫部门没有能力对这些资金进行整合，各类扶贫资金的整合只能通过县级政府来统筹进行。在实际操作中，一些地区的整合只是一个较低层次的整合，即“预算不变、渠道不乱、用途不改、各负其责、各记其功”。这样的整合只是资金的投资方向得到了统一规划，但资金的利用效率还不高。如移民新村需要建设的地方很多，各部门下撥的资金有多有少，如果“用途不改”，肯定存在有的项目资金不足，有的项目资金存在富余这种状况，而“渠道不乱”这一原则使得资金的综合分配并不现实，资金的缺口只能从建房的配套基础设施资金里出，或者由搬迁户出资来补足。还有，近几年来，在我省实施的移民项目分别有易地扶贫搬迁、库区移民、地质灾害移民和生态移民，由于国家资金管理渠道不同，我省也分别由各相关部门实施，管理方式和补助标准也各不相同，资源不能得到共享，难免影响易地扶贫搬迁项目的顺利实施。

（四）搬迁后相关政策的跟进与移民的后续发展不相匹配

易地扶贫搬迁的根本要求是搬出來要能稳得住。从各地调研情况来看，一些地区易地搬迁规划对移民安置点的位置选择比较重视，大都选择在地势平坦、交通沿线、基础设施比较完善的中心镇或中心村，这符合未来城镇化发展趋势。但规划对移民户的后续发展重视不够，对于移民安置地区缺乏经济发展的评估资料，尤其没注意与当地产业发展规划相衔接。对一部分移民来说，农业依然是他们维持家庭生计的主要产业，耕地是他们最重要的生产资料。但由于一些地区移民规划没有考虑这一问题，没有具体考虑原村承包地和迁入地承包地的土地使用权流转事宜，导致很多搬迁户现在只能两头跑。现在住在新村，是因为这边有学校、卫生所等必需的生活基础设施，但是他们的农业生产还主要集中在旧村，如果搬迁地点较远的话，很容易出现搬迁群众回迁现象。同时，一些地方只注重工程建设，而忽视对移民的后续服务及政策扶持。大规模易地搬迁后，有些地方移民新村基层组织建设滞后，社区管理薄弱，移民处于分散无序的生产生活状态。由于相关职能部门协调配合不够，部分迁出村搬迁后原建制村没有撤销，而移民新村的建制又没有及时建立，导致有些移民村组织建设落后，严重影响了党和政府在农村工作的顺利开展。

三、推动易地扶贫搬迁工作健康发展的对策建议

搬迁只是手段，脱贫才是目的。坚持搬迁和发展“两手抓”是未来几年易地扶贫搬迁要强调的重点方向。《方案》强调指出，坚持易地扶贫搬迁与新型城镇化建设、产业发展、旧村开发和村庄撤并、社会保障相结合，切实做到“挪穷窝”与“换穷业”并举、安居与乐业并重、搬迁与脱贫同步；要按照“中央统筹、省负总责、市县落实”的总体要求，各负其责、齐抓共管，着力破解贫困地区脱贫困境，确保搬迁群众生活有改善，发展有前景。

（一）加强领导，强化政策支持，为易地扶贫搬迁提供组织保障

易地扶贫搬迁是中央确定的“五个一批”脱贫攻坚的重要内容，是破解生存条件恶劣地区贫困人口生存与发展难题的重要举措。将易地搬迁和贫困人口脱贫致富有效结合起来，既是实施易地扶贫搬迁工作的出发点，也是工作的落脚点。因此， 要结合本市、县和移民的具体实际，创新性地探索符合本地实际的移民安置模式，依托地区资源优势，紧抓产业结构调整和旅游区、小城镇、 当地企业发展的契机，因地制宜地创新安置模式，使移民搬迁与生产重建有效衔接、同步进行。

在推进易地扶贫搬迁过程中，政府相关部门要特别注重优化安置点的选择，为移民后续发展创造有利条件，因为它关系到搬迁移民的社会适应与融合、生产生活系统的重建与社会关系网络、移民自身及其子孙后代的可持续发展等。对于安置点的选择，除应考虑必需的生存生产资源和有限的环境容量外，更应该全方位综合考虑经济、社会、文化和生态等多种因素的相互作用 。要建立灵活高效的财政支持体系，注重发挥非政府组织的作用。要尊重移民意愿，维护移民权益。政府要制定完善的法律法规，特别注意要细化易地扶贫搬迁的条款，以保障和维护移民的补偿权、知情权、发展权、参与权和申诉权，减轻易地重建生产生活系统的负担。我们的最终目标不应局限于移民收入这一较低层面，而是要实现较高层面的移民可持续发展。

（二）精心组织，充分尊重群众意愿，科学合理地引导群众实施易地扶贫搬迁

要实现移民“搬得出”，是搬迁工作面临的基础性问题。易地扶贫搬迁要实现精准搬迁、有序搬迁，防止和减少出现类似“搬富不搬穷”等问题，使移民搬迁兼顾效率与公平。因此，建议相关部门要充分尊重群众意愿，采取科学有效的方法，合理引导群众进行移民搬迁。具体应从以下几方面做起：一是要调查摸清基本情况，确保搬迁有序。要建立移民搬迁对象识别机构，提高调查摸底工作的科技含量，杜绝以往由村干部或包村干部上报移民搬迁对象的简单做法，必须采取“逐村开会宣传、户户见面登记”等方式，真正做到进村入户、责任到人，全面掌握搬迁农户的意愿，区分类型、因地制宜、科学实施。二是要制定梯次安置计划，突出阶段性工作重点。坚持“突出重点、分类安置、分年轮候”的基本思路，结合各地工作实际、搬迁户意愿，本着“自下而上”的原则办法，按照搬迁户申请、村民评议、镇村初审、相关部门审定和县区政府批准的程序，精准安排搬迁事项。三是要建立信息管理系统，强化过程监管，规范化推进易地扶贫搬迁。笔者建议，应实行“一个安置社区、一个项目主体、一个项目法人”的管理模式。严格执行易地扶贫搬迁面积要求，充分发挥统筹安排基础设施和公用事业各项功能。要建立健全工程项目的验收、结算、审计、监督等有效的工作流程和工作制度，并妥善保存现有的档案资料，不断加强统一规划的自建工程和分散安置住房工程的质量监管工作。建议在易地扶贫搬迁工作中坚持“先定人后建房、以人为本”的基本理念和思路，尽量减少移民搬迁房空置现象，应做到以户定建、以户定业、以户定扶。

（三）科学配置公共资源，推进搬迁后的贫困人员持续健康发展

各地在制定规划时，要由党委、政府牵头，按照产业先行的原则，积极配合搬迁部门按照“保基本、促脱贫、促发展”的要求，将产业扶持、基础设施和公共服务配套与安置社区同步规划、一体建设、整体推进。安置点布局要与新型城镇化、美丽乡村、现代工业园区、特色农业园区、精品旅游景区建设紧密结合。加大劳动密集型企业引入力度，为贫困搬迁户提供安全住房，为发展产业留足空间，为就业提供充足岗位，为创业创造基本条件。在制定规划时，对分散安置的贫困户既要考虑建房问题，也要同步考虑就业增收问题。要想办法增强贫困人员在劳务输出上的竞争力，增加劳务收入，必须对有劳动能力的搬迁户逐户摸查，逐个施策，分析培训需求，开设有针对性的培训课程。开展以农民工进城就业为目标的职业技能培训，支撑贫困地区产业发展的种植养殖技术培训以及为贫困地区新型社区生活配套服务的创业培訓。要充分发挥政府的协调引导作用，组建省级易地扶贫搬迁投融资平台，为搬迁贫困户在公益性岗位就业创造条件和机会，力争让每个搬迁户至少有一人稳定就业，增加工资性收入。具体应做到：一是把文化素质较高的搬迁人员优先安排到基层的社会管理和公共服务岗位就业，二是把就业困难的人员安排到政府机关、企事业单位和社会团体的后勤保障及公共管理服务岗位就业，三是把不离开农村的搬迁户尽量安排在护林员岗位，四是针对搬迁贫困户中未就业的大中专毕业生开发具有一定专业性、技术性的公益性岗位。

（四）加强监督管理，健全组织机构，合理进行村镇撤并及宅基地复垦利用

笔者建议，各地在实施易地扶贫搬迁后，要尽快建立健全组织管理机构，全面加强移民社区管理，且应与扶贫搬迁安置小区建设同步进行、有效衔接。政府的相关部门对入住率达到70%以上的移民安置小区，要根据村民委员会、社区机构设置规定和不同规模、不同地域移民及重点需要，设置相应的管理机构，配齐公共设施，配备管理人员，有的放矢地发挥其在疏导群众情绪、满足群众需求等方面的积极干预作用。特别是在大规模易地搬迁后，要加强地方移民新村基层组织建设，强化社区管理，使相关职能部门协调配合，共同选出新村组织带头人，增强移民新村的自我发展能力、自我监督能力，不断推动党和政府在农村工作的顺利开展。

各地通过易地扶贫搬迁、分散农户集中搬迁，不仅大量节约了社会发展和管理成本，还可以通过实施退耕还林、宅基地复垦还耕等工程，使原居住地土地资源得到综合利用。应加快旧宅基地复垦工作，按照“一户一宅、占新腾旧、以补定占”的原则，由政府与搬迁户签订协议，明确旧宅基地退出时间，暂时难以騰退的，允许其在搬迁后3年内退出，但原房屋受地质、洪涝灾害威胁和鉴定为D级危房的，必须建成一户拆除一户。结合实际，应出台鼓励群众搬新拆旧的优惠政策和具体补助标准，落实农村居民进城落户政策，采取财政奖补等方式，要把精准贯穿搬迁全过程，严控住房面积标准，人均不超过25平方米；严守搬迁不举债底线，严格规范资金使用和项目管理，做好旧房拆除和宅基地复垦工作，使搬迁群众在协议规定的时限内全部迁出，切实加快旧宅基地腾退进度，不断提高易地扶贫搬迁工作效率。

〔参 考 文 献〕

〔1〕张佳林.基于产业支撑的易地扶贫搬迁项目实施研究——以茶陵县浣溪镇为例〔D〕.长沙：湖南工业大学，2016.

〔2〕吴 键.关于易地扶贫搬迁可持续性的几点思考——以义龙试验区易地扶贫搬迁为例〔J〕.当代经济，2017（10）：106-

107.

〔3〕王红彦，高春雨，王道龙，等.易地扶贫移民搬迁的国际经验借鉴〔J〕.世界农业，2014（8）：15-21.

责任编辑 雨 文