浅述行政伦理对于我国行政体制改革的影响

李亚云

摘要：行政管理体制改革是改革开放的重要内容，从1982年开始经历了五次大的改革。整体上看，中国行政管理体制改革，走的是一条上升的道路。行政伦理是协调个人、组织和社会三者之间关系的行政行为准则和规范系统，对于行政管理的公正、廉洁和高效起着至关重要的作用、文章从研究库珀的行政伦理理论入手，对行政伦理视角下我国现行行政管理体制中存在的问题进行了分析，提出建立个人道德品质、组织制度、和社会期待等相结合的支持性行政环境来指导和规范我国行政管理体制改革的对策性建议。

关键词：库珀；行政伦理；行政体制改革

一、简述库珀行政伦理理论

库珀是美国著名的行政伦理学家，他侧重于从行政管理实践的角度来探讨行政伦理问题，关注的是行政人员在行政实践中所面临的伦理困境时的应对和解决办法。库珀强调行政责任是行政伦理的核心问题，认为行政责任冲突是造成行政伦理困境的根源。因此，为了使行政伦理得到实现，库珀认为应该整合内外控制机制，形成一个支持负责任行政行为的环境。公共行政伦理具有引导、规范、向心三种社会功能：

（1）引导功能：与一般的社会道德不同，行政伦理是社会中起主导作用的道德体系，内容具有公共性和示范性。行政活动涉及整个社会的利益分配，行政体系具有什么样的伦理规范和伦理水平与社会成员自身利益密切相关。在行政制度的具体运作过程中，某些伦理观念如公平、正义、人道主义等，都可能在制度的运行中具体体现出来，从而对民众起到倡导和示范的作用。因此，掌握着公共权力的行政系统的行为和作风会受到社会的普遍关注，而且会渗透到社会生活的各个方而，形成巨大的影响。

（2）规范功能：在公共行政过程中，行政伦理对于符合社会道德要求的情感、信念、思想和行为予以激励和强化；对于不符合社会道德要求的情感、欲念则予以矫正和弱化，按照行政制度所遵循的伦理精神来调节社会关系和利益关系，使之达到一定程度的默契与和谐。

（3）向心功能：公共行政伦理关系到民心向背，直接影响着社会的治乱兴衰。政府组织通过设计和安排行政制度，使制度中所内涵的伦理精神，对社会大众产生感召力，从而使制度产生一种向心力和凝聚力。

二、行政伦理建设对我国行政管理体制改革的重要性

（一）行政伦理建设为行政管理体制改革提供价值导向

行政管理体制改革不仅是对政府机构的改革和重组，更重要的是要在改革中树立一种正确的行政价值观，使政府的行政行为能真正做到维护和保障公共利益。行政管理体制是由人与人之间的关系构成，这种关系一方面有赖于制度的定位和法律的调整，另一方面则需要通过伦理道德加以规范，而公正、仁爱、忠诚等伦理原则正可以为我国行政管理体制改革提供正确的价值导向。

（二）行政伦理建设可以规范行政人员的价值取向

当行政人员陷入行政伦理困境、发生责任冲突时，他们需要采取行动来消除冲突。如果他们采取的行动不能受到正确价值取向的引导和规范，就很容易使行政行为偏离公共利益而为自己牟利。而行政伦理建设可以提高行政人员的伦理水平和道德良知，使其在面临行政伦理困境时能采取正确的应对方法和解决过程，把公共利益放在各项利益和角色义务的首位，确保行政人员做出负责任的行政决策。

三、现阶段行政管理体制改革面临的问题及原因分析

我国政府管理面临的主要问题大体可以包括以下三个方面：一是政府自身改革和职能转变滞后。尽管我国政府已经过多次改革，但自身整体改革仍然滞后，行政審批事项依然过多，社会管理、公共服务职能相对薄弱；政府各部门之间职责不清、协调不力、管理方式落后、办事效率低。二是尚有一些关系群众切身利益的问题还没有得到根本解决。其中医疗、教育、住房、就业这四大问题近年来表现最凸显。三是某些政府工作人员依法行政观念不强，执法违法现象时有发生。形式主义、官僚主义、弄虚作假、奢侈浪费的问题比较突出；腐败现象也时有发生。正因为这些问题存在，我们更希望从公共行政伦理的角度更深入地给予分析与解释。下面着重对产生这些问题的原因进行简单的阐述分析：

（一）传统的“政府本位”思想主导了我国政府的行政价值

从政府的产生原因来看，政府是因社会及其社会中的人们的生存和发展的需要而产生的。因此在价值评价关系中，政府应处于被评价的地位，而社会则是价值评价主体。由于我国长期处于计划经济体制下，再加上目前社会正处于转型时期，政府往往被建设成管理社会一切事务的“全能政府”，社会常常丧失了作为价值评价主体的地位，政府凌驾于社会之上，形成了“政府本位”思想。在这种思想指导下，我国政府要求全社会都服从于其统一管理和指挥，行政活动是围绕着政府的利益来展开的，社会公民的个人利益只能通过政府提供的渠道才能得到实现。

（二）缺乏伦理道德教育机制，行政人员应对“伦理困境”的能力不高

为了提高政府机构的行政效率，政府把效率作为行政人员工作绩效的重要评价标准。因此，行政人员更多的是关注如何更低成本、更少时间来完成工作任务，“把事情作对”，而对“是否作对事情”以及行政行为的后果如何却很少思考。在这种工作环境下，政府和行政人员往往都忽视了行政伦理道德，看不到系统学习行政伦理知识的重要性。由于平时不重视伦理理论的学习和道德规范的约束，行政人员在遇到行政伦理困境时常常束手无策，往往只是根据自己的经验和观点草率地做出选择和采取行动，由此使公共利益难以得到保障和维护。

（三）行政伦理制度设计存在缺陷，行政监督机制不健全

受传统儒家思想的影响，我国自古以来对行政人员的人性研究都是以“道德人”假设为前提，所以很注重通过“自律”来提高行政人员的个体伦理水平。新中国成立后，国家强调社会主义国家的行政人员应该追求集体利益，牺牲个人利益，在“性善论”观念的指导下希望通过对于行政人员不断进行道德教育和树立伦理道德榜样来达到培养行政人员大公无私的奉献精神。这种寄希望于单纯通过伦理道德的教育，来转化为行政人员内在自觉性进而指导其行政行为伦理化的观念，使我国忽视了行政伦理制度监督约束机制的建设。在没有强制性制度监督约束下，一些自律性不强的行政人员往往无法保持行政行为中的公共利益取向，贪污受贿等腐败行为无法得到很好的控制。

四、行政伦理思想对于加快我国行政体制改革的对策

库珀提出要把传统的解决伦理困境的内、外部控制机制相整合，来构造一种有利环境来支持负责任的行政行为。这种环境支持系统把体现为个人道德品质的内部控制与组织制度、组织文化和社会期待等外部控制相整合，使这几种要素都能被调整到可以最大限度的以一种平衡的方式强化彼此作用的发挥，产生对负责任的行政行为的影响和制约功能。伦理道德规范的行政行为是不可能在孤立的情况下形成并得以有效维持的。由此，在我国行政管理体制改革的过程中，也应努力构建起这样一种负责任的行政行为的环境支持系统，以便使我国行政管理体制更加伦理化、服务化、责任化。

（一）从行政伦理的角度加强个人道德品质的培养

政府是行政人员的集合体，一切行政管理体制的设计都必须通过一定的行政主体才能得以实施，否则行政管理体制便无法显示其功用。库珀认为只有被内化了的个人道德品质才能对行政人员正确行使自由裁量权提供持续性指导，保证负责任的行政行为。因此，我国在行政管理体制改革中，必须重视行政人员伦理意识的塑造。增强行政人员对行政伦理的认识，使其明白权力的本位是人民，坚持“执政为民”是行政管理的本质特征，树立正确的权力观和价值观。行政伦理教育要规范化、制度化。要专门设置或选定行政伦理教育机构，负责开展行政伦理教育。对行政伦理培训和考评应当日常化、制度化，以督促公务员形成良好的道德风尚。重点锻炼行政人员处理伦理困境的能力，养成行政伦理习惯。通过不断的伦理案例指导和行政人员反复的社会实践操作，使其能在伦理困境中正确处理个人利益与公共利益之间的关系。

（）完善各项组织制度，确保机构运行

在库珀看来，组织制度是行政人员个人在其中发挥作用的重要工作环境之一，它不仅能规范和约束行政人员的行为，同时其权威性也会被用来压制道德行为。因此，要改革我国的行政管理体制，就必须强调其制度的伦理性。我国政府应改变原有的计划经济体制下的“全能政府”模式，转变为适应社会主义市场经济发展的“有限政府”模式，健全政府职责体系，规定好政府权威的界限和職责的范围。强化社会管理和公共服务，重视行政工作中的伦理道德倾向，加强对社会公共利益的追求和伦理道德的建设。进一步完善机构间和机构内部的分权制衡的权力监督体制，建立健全决策权、执行权、监督权，既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保行政伦理规范能在权力结构和运行体制中得到遵守和落实。建设“责任行政”的行政范式。要建立行政问责制，对行政行为追究责任。完善行政伦理制度。首先要加强行政伦理立法。我国现在正处于社会转型时期，在行政伦理的价值标准比较混乱的情况下，可以通过制定出一部体现中国特色的行政伦理法，来赋予行政伦理道德以法律的意义，

（三）关注社会期待，收集大众的意见

决策是政府的主要职能，具有伦理价值取向的决策必然影响并引导行政行为的价值取向，而行政决策的民主程度则是政府在行政活动中能否遵循伦理价值取向的关键。因此，库珀指出公民参与不仅有助于政府澄清和明确法律和政策的意图，而且公民还可以通过与行政人员的互动而对行政人员施加影响，使行政主体在行政过程中注重公众意识。因此，我国行政管理体制改革中必须要高度重视“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，“完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力”。我们应建立行政决策公众参与机制。重视专家智力支持系统的建设，同时在制定与群众利益密切相关法律法规和公共政策原则上要公开听取意见，保证在公共利益的分配过程中体现公众意志。要实现行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动，充分发挥群众组织对行政决策过程的影响度，发挥大众传媒作为政策辩论舞台，形成社会舆论，全面影响行政决策制定的功能作用。