浅谈国资委如何利用财务监督进行国有资产监管

王蓓

【摘 要】新出台的《企业国有资产法》中强调了国资委作为国有企业出资人的身份，而弱化了其作为监督者的监管职能。然而，要想实现对国有资产的有效监管，需将国资监管职能落实到政府具体的机构或部门，因此现阶段国资委仍需承担对国资监管的职责。本文在分析国资委通过财务监督对国有企业进行国有资产监管的重要性基础上，重点探讨了当前地方性国有企业存在的盈利能力欠佳、债务风险较大、经营风险频出等问题，并提出了国资委通过财务监督加强对国有企业国有资产监督的应对措施，及其具体实务操作。

【关键词】国资委；财务监督；国有资产

一、引言

国资委是政府履行国资监督管理职能、代表政府持有国有出资的专门机构，对照现有的法律规定，可以看出国资委原本的定位，既是监督者又是出资人。国资委在组织形式上表现为政府的一个部门， 但在功能定位上却是一个不具有“社会公共管理”职能的特设机构， 以平等主体地位在法律管辖的条件下代行国有出资人权力，但新出台的《企业国有资产法》，则忽略了国资委作为监督者的监管职能，仅强调其是国有企业的出资人，造成了监管主体的缺位现象。有学者甚至还提出了所谓“干净的出资人”的概念，强调国资委是代表政府行使出资人的职能，即只做国资出资人，如此一来，政府层面对于国资的监管职能到底应由谁来承担呢？按规定应由政府来监管，但政府是一个大而笼统的概念，空泛地规定由其监管，等于没有任何监管。

在当前国有资产监督管理体系架构下，国有企业分为央属国有企业和地方国有企业两类。要理清国资监管的归属权，就要明白，国资委与国有企业间之间的关系不再是政企关系， 而应是所有权层面上出资人与经营权层面上代理人之间的关系，，所以国资监管职能要落实到政府具体的机构或部门，以真正实现对国有资产的有效监管，就要由国资委承担起国有企业的国资监管职责。由国资委履行监管职能，对企业一些重大事项行使事前的最后决策权， 或者对企业某些运营行为实施事中的在途监督， 本质上完全符合《公司法》中关于公司治理的内在规定， 并非标签化的“（政府）过度干预”，本文将着重从地方国有企业面临的问题及如何有效利用财务监督来进行国资监管作出阐述。

二、当前地方性国企面临的问题

1.地方国有企业盈利能力欠佳

一是部分国企属于政府公益类企业，需要承担城市基础设施建设等政府性投资项目的建设任务，同时负担起这些项目建成后的运营维护，缺乏稳定持久的经营性收入。二是地方国企资产规模分散不均，从高达上千亿的集团类企业，到低如几千万的担保类公司，都缺乏借力资本专业化集聚的优势，未能依靠规模效益提升盈利能力。三是部分国企的亏损类子公司缺乏差异化的奖罚激励制度，员工存有“大锅饭”意识，生产效率低下，极易因经营不善而导致破产清算。

2.地方国有企业债务风险较大

一是部分国企作为投融资平台结构层次较分散，地方政府普遍未对辖区内的投融资公司进行统一管理，这些公司分别承担了不同行业、层次的投融资任务，由于没有对其运营模式、融资渠道进行明确规定，容易导致债务融资在某一环节上出现问题，增加偿还风险。二是地方国企新增债务时均未考虑构建资本有效流动的自我循环机制，导致企业的资金流动失衡，资产负债率逐年攀升，加大了债务风险，更有甚者，有些国企代替政府进行投资，承担了当地政府部分基础设施的建设任务，虚增了债务总量。三是大部分国企的融资成本较高，由于当前资金来源渠道狭窄，未能有效利用新型融资方式的企业加大了对债务融资的依赖，往往举债时未能合理筹划成本，导致融资成本上涨，增加了还本付息的压力。

3.地方国有企业经营风险频出

一是涉及到有境外子公司的地方性国企，对境外国有资产的监管，由于缺乏一套系统的、综合的、直接针对境外国有资产监管的规章制度，以致员工有机会舞弊给企业造成巨大损失。二是集团类企业摊子大，层级多，有些地方性国企甚至拥有九级子公司，对于层级超过三级以上的子公司，集团母公司对其监管力度未能有效加强，导致基层子公司由于财务管理薄弱而发生出纳长时间、大金额地挪用国有资产，给企业造成了无法弥补的损失。三是外部信用环境塌陷，QQ诈骗、电话诈骗层出不穷，由于地方性国企内部控制建设不够完善，相关业务人员缺乏风险意识及应对经验，导致不法分子乘虚而入进行诈骗，给企业造成了直接经济损失。

三、如何以财务监督为核心加强国资监管

任何被监管者（国有企业）都会对监管者（国资委）的监管产生“推拒感”， 但这丝毫无损于监管行为的正当性、合理性和必要性。在当前形势下，如何以财务监督为核心，对地方国有企业的财务情况、资产质量、资本运作、经营方式等方面实施全过程监督？实务中比较容易操作的方法是首先强化对企业整体层面的财务监督；其次，围绕事前、事中和事后三个基本环节，有效发挥国资委对地方国有企业的监管职能。具体如下：

1.通过财务监督加强国资监管

在整体层面上通过财务监督来加强国资监管，一是加强内部控制的有效性监督，由监事会牵头履行财务监督职能，除了对企业内部控制五要素（内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督）进行有效的评估外，还要督促企业提高经营管理水平，增强风险防范能力，确保企业内控制度能在合理范围内保证资产安全、财务真实、经营合法，促进企业实现可持续发展。二是控制企业盈利风险和债务风险，在盈利风险上重点关注产生重大亏损、主业经营持续为负的风险事件等情况，通过加强历史风险事件的持续跟踪和印发财务风险预警书，督促企业积极应对和化解风险；在债务风险上重点关注企业资产负债率濒临红线以及超过红线的情况，防止企業因为过快发展导致超出自身承受能力的盲目举债，保持稳定适当的债务规模。三是推动监管协同，国资委要综合和集成各方信息，充分依托国家审计、专业监管部门的力量，利用社会审计、信用评价的成果，以市场化的监管手段提升财务监管的效率和效能。

2.在事前环节加强国资监管

在基本环节方面，事前监督要以防控经营风险为重点开展工作。具体做法上，一是健全国有企业法人治理结构，确定当地国有企业监督重点，提升对公司决策、监督的能力；二是建立国资委工作议事规则，严格按照“集体领导、民主集中、会议决定”的原则，对纳入监管范围的事项集体讨论后作出决定；三是要注意“防患于未然”，对那些风险度较高（潜在损失一旦产生就难以补救），但对企业发展具有重大影响的项目，应提前做好防范工作。例如：在企业决策前，监事会要着重从风险控制的角度进行判断，向决策层提出意见或者建议（可组织外部专家对有关决策项目进行调研论证）。

3.在事中环节加强国资监管

在基本环节方面，事中监督要以动态管理为重点开展工作，避免信息不足做出错误判断。 具体做法上，可以督促企业优化内部流程，依法规范权力运行，一是建立“分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗”制度，重点管好国有资本布局、规范资本运作、维护资本安全；二是加强国有资产基础管理，严格制定产权登记、资产评估、产权交易等制度，规范其操作流程；三是着眼于“三重一大”事项，防止由于时滞因素导致“为时已晚”。例如：监事会可围绕企业的重大投资、重组改制、资产处置、对外担保、对外捐赠以及资产评估等事项，选择切入点和突破口，制定检查目标及配套检查方案，有策略地对该类经营活动深入了解，并对发现的违规行为，及时提出纠正意见或者整改措施。

4.在事后环节加强国资监管

在基本环节方面，事后监督要以财务规范工作（连续性较强、阶段性效果明显）为重点开展工作，立足于“惩前毖后”或“奖前励后”。 具体做法上，可以将企业财务决算管理作为基础，一是推动企业主动执行新准则，统一会计标准，规范会计核算行为；二是指导企业开展内部审计工作，逐步提高内部审计的地位和内部监督的作用；三是开展专项审计，针对企业改革改制、对外投资、资产核销等重大财务事项开展专项审计。例如：监事会可重点关注企业财务状况、资产质量、经营效益等方面，牵头组织定期、不定期的检查（财务管理制度执行、预算编制及执行、董事及高管职务消费），对已存在的问题责成企业限期整改，以便堵塞管理漏洞，促进企业规范运行。

参考文献：

[1] 王亚亚.以监督推管理专访国资委财务监督与考核评价局局长沈莹[J].中国外汇，2011.09：40-41.

[2]雷春香.地方國有企业改革与创新国资监管体制的实践举措分析[J].管理论坛，年（期）：186-188.