当前突发公共事件的新特点与舆论引导应对

“舆论引导”的概念是有中国特色的政治术语，是社会变革和治理的有机组成部分。就这个概念的发展历史来看，其指导思想经历了四个发展阶段：即改革开放前的“制造舆论”、上世纪80年代的“舆论宣传”、90年代的“舆论导向”和新世纪以来的“舆论引导”。2016年2月19日，习近平总书记在新闻舆论工作座谈会上的讲话，把舆论引导的概念提到一个新的高度，不仅会议的名称由传统的“新闻宣传座谈会”改成了“新闻舆论座谈会”，而且将舆论引导定位为“治国理政、定国安邦”的大事。我们看到，在“舆论引导”的实践过程中，突发事件的舆论引导尤其重要。可以说，与日常或热点问题、重大事件的舆论引导相比，突发公共事件舆论引导的难度最大，要求的能力更强，与此同时，突发公共事件舆论引导的效果也最大。所以必须引起我们的高度重视。

一、突发公共事件中舆论引导的重要性提升

在实践中，我们过去一直存在重“事”（事件处理）而轻“论”（舆论引导）的倾向，往往给我们带来许多不良的恶果。在当今媒介时代，突发事件中的信息流与作用越来越大，所以重“事”轻“论”应该改成二者并重，甚至舆论引导更重。舆论引导是突发事件能否顺利解决的关键环节，有效的舆论引导有助于防范新的危机连锁发生，而且舆论引导还有助于提高公众认识水平，防范发生类似突发事件。可以说，突发事件的新闻发布，本身就是事件进展的一部分。由于突发事件的特殊性，其新闻发布，更需要有效的机制与制度保证，有更大的主动性，有更高的传播技巧，也需要更高的媒体管理和服务水平。所以突发事件处置的舆论引导是考验新闻发布制度的试金石。

从历史上看，我国的新闻发布制度就是伴随突发事件一起发展的。改革开放以来突发事件推动新闻发布有三个典型案例。即1979年11月的渤海二号沉船事故，1994年3月的浙江千岛湖事件，2003年春天的“非典”。这实际上也形成了新闻发布的三个大的阶段，即上世纪80年代的初步建立期，90年代之后的曲折发展期和2003年之后的快速发展期。2003年“非典”之后，是新闻发布制度大规模的推进期。一方面是突发事件本身在快速增多，媒体对突发事件的报道热情在提升，另一方面是政府应对突发事件处置能力在提升，新闻发布的制度化体系建设在加快。然而我们看到，从2008年的西藏“3·14事件”“5·12”汶川地震，到2011年的“7·23”动车事件，突发事件依然是新闻发布历程中的标志性事件。

在近年来频发的突发公共事件中，突发事件中舆论引导的要求在不断提升，而存在的问题也在凸显。可以说，提升突发事件中舆论引导的能力，是当前提升舆论引导水平的重中之重。

二、当前突发公共事件的新特点

在当前的突发公共事件中，一个显著的特点就是随着媒体活跃及社交媒体的发展，媒介事件的地位上升。在实践中我们发现，突发事件并不一定有自然或事故灾害，有群体事件或流行性疾病，而可能就是媒介事件。所谓媒介事件，是“由媒介披露而引发，进而形成强大的公共舆论，尽管目的是揭露真相，监督政府和企业的不当行为，但是其中也会有非理性的情绪、不当言论和错误信息，需要政府或企业迅速回应并及时处置，否则也会对政府和企业的形象形成重大影响”①的事件。2007年的“周老虎”事件，事实上就是一个媒介事件，也是网络媒体登上中国舆论舞台的标志性事件。随后的2011年的“郭美美炫富”、故宫“十重门”、2012年的海南“宰客门”、烟台“药袋苹果”都是此类事件。近年来这类事件有明显增加的趋势，如“青岛大虾”“哈尔滨万元鱼”等，都是这类事件。值得注意的是，媒介事件结合具体个案引发的巨大社会影响，成了当前媒介事件的新特征，例如2015年的“庆安枪击案”、2016年的“魏则西事件”“雷某嫖娼案”“丽江游客被打”、2017年的山东聊城“刺死辱母者”等等，这些事件是当前舆论引导的薄弱环节，值得我們加以特别重视和研究。

其次，当前突发公共事件中，混合型事件也是舆论引导的薄弱环节。人们在比较“东方之星”沉船和“天津港口爆炸”的引导效果时，看到了巨大的差异。但是背后一个重要的不同就是东方之星沉船是相对简单的事件，而“天津港口爆炸”则是原因背景及其过程都复杂的混合事件。根据突发事件应对法，突发事件可以分为自然灾害、事故灾害、公共安全和社会安全四大类。在实践的过程中，我们发现，凡是涉及到有人为原因的突发事件，新闻发布就十分困难，尤其是原因性质复杂的突发事件，发布就更加困难。“天津港口爆炸”就是如此，既是事故灾害，又是公共安全（因为有氧化钠的泄露），还是社会安全（有示威抗议），还有权力的分割、权力的腐败等等，对新闻发布的要求更高。当前混合型媒介事件有增加的趋势。

第三，当前的突发公共事件中，由于社会急剧转型和价值观多元，不仅有传统的反腐、吏治、公共政策、医患矛盾等，涉及社会道德评判及国际关系看法的事件也逐渐增多，这也是值得我们注意的新变化。在近年来的突发公共事件中，有涉及道德评判与价值观冲突所引发的事件如“王宝强离婚”“罗一笑事件”“校园霸凌”，有涉及法理困境的“刺死辱母者”等等，涉及国际关系的事件如“南海仲裁案”“萨德入韩”等等，可以预计，今后此类事件也会越来越多。

最后，随着社交媒体的发展及“传播下沉”，突发公共事件的传播方式也在发生着变化。我们看到，报纸、杂志、电视等传统媒体在事件中的议程设置能力进一步下降，“两微一端”成为很多中国人了解新闻时事的第一信息源，而且更多的社会阶层上网，网民结构日益向中国总人口的结构还原，推动网络话语权趋于均等化；与此同时，网民部落化、网络社群有所发展，网络舆论渐趋分层呈现，或者用尼葛洛庞帝的话说，互联网正在有可能从“同一个世界，同一个网络”走向四分五裂的巴尔干化。②当然，这一方面有利于在多元传播环境中达到理性共识，但是另一方面，“后真相”时代的到来，使传播环境更为复杂，管理难度也在进一步加大。

三、突发公共事件舆论引导的对策建议

通过对上述事件的整体研究，我们认为今后的舆论引导，应该在政策、事件研究、舆论引导的原则、具体操作及制度建设各个层面，做进一步的改进。

在政策层面，事实上，党中央、国务院近年来对舆论引导的重视程度非常高，连续出台了多项政策文件。例如2013年国务院办公厅《关于进一步加强政府信息公开回应社会关切提升政府公信力的意见》，2014年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见》，2015年中央宣传部、国务院新闻办《关于建立健全信息发布和政策解读机制的意见实施细则》，2016年更是连续出台了《关于全面推进政务公开工作的意见》《关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》及《关于全面推进政务公开意见的实施细则》等等。文件的密集程度前所未有，而且文件的规定也非常具体。例如文件中明确提出，要建立新闻发布的“4·2·1+N”模式，规定了新闻发布的频次及对领导干部的要求。明确提出了回应的责任主体，特别强调提出主要负责人就是“第一新闻发言人”，强调了发布实效和约束机制，要求重大突发舆情在24小时之内召开新闻发布会。文件还特别明确需要重点回应的五类舆情：“对政府及其部门重大政策措施存在误解误读的、涉及公众切身利益且产生较大影响的、涉及民生领域严重冲击社会道德底线的、涉及突发事件处置和自然灾害应对的、上级政府要求下级政府主动回应的。”③这些文件中都把突发事件作为重要问题，也提出了具体的制度建设安排，关键是如何理解及做好落实，例如开展全国新闻发布的评比工作，就是一个很好的举措。

在研究层面，要加强对媒介事件及混合事件的研究。媒介事件看起来没有地震山洪、爆炸塌桥，没有较大的人员伤亡，但是影响力却很大，也是当前舆论引导的薄弱环节。媒介事件处置直接面对媒体和公众舆论，涉及到对媒介环境变化的认识，涉及到媒介管理和传媒政策，更考验新闻发布工作的机制建设和发布效率，而且媒介事件也在越来越多地与具体的突发事件结合，形成混合事件。强调现代社会是“风险社会”概念的英国学者吉登斯就声称，传统的风险主要是来自外部（External risk），但是当代更多的风险来自内部，是被制造出来的风险（Manufactured risk），“所谓被制造出来的风险，是指由我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险”。④媒介事件，就是这样的风险，所以更值得我们关注和研究。

在舆论引导的原则层面，也有些需要商讨改进的地方。例如，过去在突发事件的处置原则中，往往谈到要“快说事实、慎说原因”，理由是当原因复杂时，不好表态。实际上，我们认为这个“慎”只是相对的，原因就是为事件定性，我们还是要坚持“情报与定性优先的原则”。⑤定性可以包括为事件的分类定性，为事件的程度定性，还可以包括为事件的责任定性。美国危机管理专家劳伦斯·巴顿称，公众在每次的危机中都会问三个问题：“发生了什么？”“事情是怎么发生的？”“采取了什么措施保证不再发生？”，如果没有原因的回答，就有一半以上的疑问解决不了。传播学的原理也告诉我们，只有在第一时间为事件定性，才能制定更好的传播方案。目前，很多发布失败的案例不是慎说原因，而恰恰是急于将本单位本部门与危机起因做切割，草率脱责，往往给媒体和公众留下不负责任的印象，甚至引发进一步的危机。再如，我们在突发事件的处置中还有一个原则，就是行政事权与发布权的统一，实践表明，在涉及到需要承担责任的事件时，发布者最好由上一级的部门来发布，更容易取得好的效果。我们在“雷某嫖娼案”中可以看出，首先就是舆论引导的定性不准，把事故型的事件当作无过错型的新闻发布，其次就是发布的层级不够，昌平警方的上级出面太晚，最终酿成了舆情的失控。而西安地铁三号线伪劣电缆事件和山东聊城的刺死辱母者判决事件，都是由更高部门迅速出面，才迅速地化解了舆情。

在舆论引导的操作层面，要避免一些常犯的错误而引发引爆舆情。一是面对复杂的混合型事件，要避免模糊回应。例如，天津港爆炸的前六场新闻发布会，记者提出的60个问题有一半都没有得到当场回应，而“民警张际勇失踪案”，当地的回应也是含糊其辞，躲躲闪闪。二是面对汹涌高涨的舆情，要避免官腔官调、冷言冷语甚至对抗性的回应。例如，中关村二小对校园霸凌事件的回应就属于前者，而丽江官微怒怼游客留言，山东聊城刺死辱母者中济南公安官微的不当回应，就属于后者。三是对于事件不清且原因复杂的事件，不要急于切割或是大包大揽，避免只有拍胸脯而没有权威数据。正如李克强总理在视察天津港爆炸现场所说，“权威信息跟不上、谣言就会满天飞”。我们可以总结当前舆情事件回应不当的种种类型：态度对抗型、问此说彼型、回应相互矛盾型、回应模糊型、生硬切割型等等，这些都有具体的表现，也都是在具體操作上需要避免的。

在思想观念和制度建设方面，也需要进一步的强化。我们看到，对突发事件中舆论引导重要性的认识问题依然模糊。尽管我们说在突发事件中，事件处置与舆论引导居于同等重要的地位，尤其是今天的新媒体环境下，甚至处于更加重要的地位。但是，由于历史的惯性原因，许多领导干部，还是存在着重视事件处置而轻视舆论引导的倾向，常常以处置事件为名而不出席新闻发布会，不接受记者采访，往往认为记者是“添乱”的，或者“口出惊人之语”而引发新的舆情灾害。在许多单位的突发事件处置预案中，舆论引导的地位并不高，只有些笼统的原则和规定。我们还看到，舆论引导的制度化建设问题依然任重道远。在突发事件处置中，凡是舆论引导不利的，都与机制建设不完善和领导重视程度不高有关。在2015年的“庆安枪击案”中，媒体炒作了十几天，而新闻发布则迟迟不见。在2015年的天津港口爆炸中，正是信息不清，发布的职责不明，回应关切不到位，导致在微博平台上负面舆论高达70%以上。⑥相反，2015年“东方之星”沉船，由于领导有力，发布机制完整，信息透明有序，网络舆论中正面和中性的报道占了整个报道的66.4%。⑦而2017年年初的丽江系列案件，被新闻评论员曹林称之为“塌方式舆情”，认为原因是自上而下媒介低能，上面缺乏领导力，基层缺乏执行力，中层缺乏判断力，其实也与观念和制度约束不利有关。当前我们已经进入了新闻发布制度建设的深化和改革时期，要加强对突发公共事件的制度建设。例如，在新闻发言人的培训和考核中，增加突发事件与舆论引导的培训与考核内容；又如，在新闻发布的评估制度中，增加突发事件处置的评比权重；再如，考虑与应急管理系统和各级政府及企事业单位的应急机构进行有效对接，等等。这样才能更好应对我们面临的突发事件舆论引导的新形势。

「注释」

①刘笑盈：《突发事件处置与舆论引导》，五洲传播出版社2013年版，第11页。

②胡泳：《从尼葛洛庞帝之叹说起》，《新闻记者》2017年第1期。

③见“中国政府网：政策：文件库”《 关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知》。

④（英）安东尼·吉登斯：《失控的世界》，周红云译，江西人民出版社2001年版，第22页。

⑤刘笑盈：《突发事件处置与舆论引导》，五洲传播出版社2013年版，第109页。

⑥柳斌杰主编：《中国公共关系发展报告（2016）》，社会科学文献出版社2016年版，第203页。

⑦同⑥，第183页。