立法背景舟山首部立法锁定海洋保护

林上军

2016年12月1日，浙江省十二届人大常委会第三十五次会议审议批准《舟山市国家级海洋特别保护区管理条例》，明确保护区内海钓活动实行许可制度，自2017年3月1日正式实施。这是舟山市获得地方立法权后制定的第一部地方实体法 。

近海资源过度采捕 人大代表持续呼吁

《条例》的发布和实施，为海洋渔业资源管理填补了漏洞，为浙江渔场振兴提供了法律支撑。据舟山市人大法制委员会主任委员张光明介绍，《条例》体现了三个“第一”：即全国第一部国家级海洋特别保护区的地方法规；全国第一部创设海钓许可制的法规；第一部在全国实行贝藻类捕捞许可制度的法规。

这在舟山法治建设中具有里程碑意义，标志着舟山市在海洋资源保护方面走在了全国前列。

制定《条例》的起因，还得从美丽富饶的嵊泗马鞍列岛说起。

嵊泗马鞍列岛一带是著名的嵊山渔场所在地，渔船最多的一年，汇集嵊山渔场的渔民人数达15万多。后来，随着渔场环境的改变，捕捞强度的有增无减，渔汛逐渐消失，后期嵊山渔场一度名存实亡。而普陀的中街山列岛也面临同样的困境。

特别是拥有先进工具的海钓专业户的出现，无序滥采、滥挖鱼类饵料和炸鱼、电鱼的行为时有发生。加上海洋环境污染、海洋生态破坏等因素，舟山海域生态恢复能力一度减弱，有的经济鱼数量锐减趋势难以逆转，经常钓到的鱼类仅剩二三十种。

对此，嵊泗县、普陀区、舟山市的人大代表近年来持续提交议案建议，对舟山的嵊山、中街山等渔场保护进行大声疾呼。

自2007年舟山市人大代表徐明等代表提出《关于加快海洋牧场建设促进渔业可持续发展》的议案，至2016年由舟山市人大代表刘忠华领衔，提出《关于以全面建设东海渔业改革振兴示范区为抓手，着力构建渔业产业体系和支撑体系建设》的议案。这10年时间，先后有60多名代表屡屡以个人或联名方式，提交近10个关于振兴浙江渔场的议案建议。

突出问题迫在眉睫 乘势抓紧立法机遇

随着代表们的连续呼吁，作为舟山渔场重点区域的嵊泗马鞍列岛、普陀中街山列岛先后成为国家级海洋特别保护区。2012年，嵊泗县还出台了《浙江嵊泗马鞍列岛海洋特别保护区岛礁资源管理暂行办法》。

尽管如此，因为有关法律法规对一些严重破坏资源的行为没有制定具有针对性和可操作性的规定，导致诸如海钓、贝藻类捕捞、利用休闲渔船进行拖网作业、使用破坏性辅助工具进行潜水捕捞等行为失控或者泛滥。马鞍列岛国家级海洋特别保护区生态保护显得乏力，资源恢复速度不快。采取更强有力的手段，让保护区名副其实，让近海渔场重返生机，通过地方立法解决保护区内上述突出问题很有必要且迫在眉睫。

机遇终于来了！2015年初，全国人大常委会对《立法法》作出修改，同年9月，舟山市开始拥有了立法权。

这就意味着大家盼望多年的为国家级海洋特别保护区穿上坚强“护身符”的症结迎刃而解。

火候已到，嵊泗县人大常委会再次呼吁为嵊泗马鞍列岛海洋特别保护区立法。

可行！舟山市人大常委会不仅给予迅速回应，还就本次立法专门成立了由常委会主任钟达任组长的立法领导小组。

立法工作得到舟山市委的高度重视，市委主要负责人多次听取汇报并提出指导意见，市政府主要负责人与市人大常委会主任钟达积极沟通，表示要立成一个地方性法规的典范。

2015年10月，由舟山市政府相关部门组织起草的《舟山市国家级海洋特别保护区保护条例草案》初稿提交市人大常委会审议。

在草案一审之前，市人大常委会法制委员会提前介入调研，听取保护区所在地各级政府、主管部门、基层组织和渔民代表的意见建议，同时赴宁波象山半岛、温州南麂列岛等地考察取经。

调研组认为，舟山的国家级保护区有两个，所以必须把法律适用范围拓展至两个区域，不能局限于马鞍列岛。调研组还认识到，法律的制订必须有针对性，要敢于突破创新，让法律有“牙齿”，真正把这一片海域管起来、保护好。

修改协商，协调沟通，达成共识。在立法领导小组与舟山市长温暖、分管副市长姜建明和市政府有关部门主要负责人的共同努力下，《条例》如孕育的婴儿，逐渐成形，日臻完善。

勇于创新寻求突破 求真务实保护资源

“《条例》的主要亮点是全国第一部创设海钓许可制的法规，第一个在全国实行贝藻类捕捞许可制度。”

《条例》规定，保护区内海钓活动实行许可制度。海钓经营组织应向保护区所在地县（区）渔业行政主管部门申请海钓经营许可证，从事海钓活动的个人也应当向保护区所在地县（区）渔业行政主管部门申请海钓证。

《条例》还规定，在保护区内从事贝藻类捕捞活动的单位和个人，应向保护区所在地县（区）渔业行政主管部门申请捕捞许可证，没有取得证书的，不能从事贝藻类捕捞活动。

张光明在接受记者采访时说，这两项许可的设立可谓来之不易。

为什么？因为，在国家大力提倡取消更多行政许可、简化行政审批的大背景下，舟山人大立法却“逆势而上”，依据何在？道理何在？

对此，张光明有自己的见解，他说，《立法法》明确：地方性法规以能不新设行政许可尽量不设为原则，没有说完全不能设；在对法律的理解方面，舟山市人大立法参与者注意不陷入教条主义，也不跟风，而是根据实际需要制订法律。

“眼下的情况是，每年来舟山的海钓客约有60万人次。”舟山市海钓协会的一位负责人说，加上海洋环境污染、海洋生态破坏等因素，舟山海域经济鱼数量锐减趋势难以逆转。

“如果不设立海钓许可制度，这部法律的威力就会打折扣。”张光明说，这也是他们吸收其他地方的经验教训后提出来的。

至于第一个在全国实行贝藻类捕捞许可制度，他说，这在《渔业法》中可以找到依据，只不过各地都没有去实施。面对越来越少、甚至濒临绝迹的岛礁贝藻类，《条例》必须明确实行捕捞許可，而这其实也是保护区渔民群众的呼声。

“当然，《条例》的制定出台离不开省人大常委会法工委、省海洋与渔业部门的大力支持。”舟山市人大常委会一位参与制订的相关负责人表示，仅在2016年10月10日至20日这11天时间内，省市两级就该《条例》修改进行过三次沟通。

为了让《条例》更具科学性、更趋于合理，舟山市人大常委会还委托浙江海洋大学组织专家组，以第三方名义进行专业论证。

后来的实践表明，实施海钓许可制度已是大势所趋。就在这个许可设置一度处于争议阶段之时，国家农业部法规司一负责人听到消息后给予认同，他说农业部正考虑新设海钓许可。

农业部同样支持浙江实行贝藻类捕捞许可，认为舟山群岛新区在这方面可以灵活探索。上级支持创新突破，使《条例》修成一部亮点频现的法规成为可能。

调研、论证、起草、修改，从2015年底到2016年12月，整整一年时间，舟山市人大常委会相关工作人员白加黑、5+2，夙兴夜寐、忘我工作；原六章48条改为五章40条，删减13条，合并5条，修改23条，增加5条。但他们乐此不疲，他们欣慰，全国第一部国家级海洋特别保护区的地方法规在他们手中诞生。

成立县（区）级保护区管理局，选拔调剂管理人员，落实执行相关政策。2017年3月13日，更具操作性的《舟山市国家级海洋特别保护区海钓管理暂行办法》征求意见稿公布；3月29日，《舟山市国家级海洋特别保护区机动车管理办法》征求意见稿公布；《舟山市国家级海洋特别保护区贝藻类捕捞管理暂行办法》正抓紧起草，即将公布。

摄影 蔡荣章