构建更加严密的责任体系

《安全生产“十三五”规划》首要任务就是构建更加严密的责任体系。本文从强化企业安全生产主体责任、落实安全生产监督管理责任、严格目标考核与责任追究三个方面分别解读了目前的现状与存在的问题，以及“十三五”时期的对策。

在《安全生产“十三五”规划》中，首要任务就是构建更加严密的责任体系。责任是做好安全生产工作的灵魂。企业是生产经营建设活动的市场主体，承担安全生产主体责任，是保障安全生产的根本和关键所在，其中企业领导责任则是关键中的关键。大多数事故的发生是由于企业安全生产主体责任不落实、企业领导不重视、安全管理薄弱等造成的。一些企业片面追求经济效益，千方百计降低生产成本和减少安全生产投入；放松对职工的安全培训教育，放松对现场的安全检查，使企业存在较多的事故隐患，以致事故接连不断。明确安全管理责任、落实安全生产的各项规章制度，是搞好安全生产工作的关键。只有进一步强化企业安全生产主体责任，落实企业领导责任，从源头上严把关，才能从根本上防止和减少事故的发生。目前，全国企业建立“五落实五到位”安全生产责任体系的情况见图1；规模以上企业配备注册安全工程师共6.38万名，平均7家企业1名，配备人数最多的省份见图2。

按照习近平总书记提出的建立“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”安全生产责任体系的重要指示精神，目前全国已有31个省份不同程度地制定文件对安全生产党政同责等作出规定（其中，26个已经出台文件）。但工作进展不平衡，特别是在“党政同责”的核心问题上，有的规定具体明确，其中湖北、江西省委还专门向中央办公厅法规局作了备案；有的虽有规定但较为笼统、不够清晰；还有个别的未制定。对于全国乡、村两级政府，落实“党政同责”等安全生产责任体系“五级五覆盖”的情况见图3。

强化企业主体责任

存在的主要问题

企业安全生产主体责任不健全、不落实的情况突出。一些企业的安全生产责任制度未建立；一些企业安全生产责任制度建立但不全面、不细化，无法实施，拷贝其他企业的安全生产责任制度，未与自身企业的实际情况相结合，只是应付监督管理部门的检查；一些企业安全责任制度虽已建立，但未能有效运行，运行无记录。

安全管理落后。规章制度形同虚设，隐患排查治理不及时、不彻底。安全投入不足，技術装备水平低。企业应对突发事件的能力差。一些企业无应急救援预案和应急逃生演练。

企业安全培训不到位，从业人员安全技能素质低，目前全国900万矿工、4 000万建筑工人、37万烟花爆竹从业人员中，80%以上为农民工，很多是初中以下文化程度，70%以上未接受正规安全培训，在工作中违章指挥、违章作业、违反劳动纪律现象突出，由此导致的事故时有发生。

“十三五”时期对策

“十三五”时期，要进一步重申企业安全生产主体责任，要求企业主要负责人依法落实对本单位安全生产工作的全面责任；设置安全生产管理机构，配备安全生产管理人员和注册安全工程师；严格实行全员安全生产责任制，明确各岗位的责任人员、责任范围和考核标准，加强安全生产责任制落实情况的监督考核；完善企业从业人员安全生产教育培训制度；严格执行特种作业人员持证上岗、新改扩建工程项目安全设施“三同时”制度；严格落实企业安全生产条件，保障安全投入。

要进一步推动企业安全生产风险预控和隐患排查治理。要求企业制定安全风险辨识与管理指南，完善重大危险源登记建档、检测、评估、监控制度。同时，国家安全监管总局在制定《煤矿重大生产安全事故隐患判定标准》的基础上，进一步健全隐患分类分级标准，建立隐患排查治理第三方评价制度、隐患自查自改自报的管理制度，为企业提供技术支撑服务。

要将安全生产标准化作为推动企业主体责任落实、安全管理水平提升的重要途径和手段。推动企业安全生产标准化达标升级，实现安全管理、操作行为、设备设施、作业环境标准化。鼓励企业建立与国际接轨的安全管理体系。

落实安全监管责任

存在的主要问题

一些地方政府对安全生产和职业病危害的严重性、对职业病防治工作的重要性认识不足，没有认识到安全生产和职业病防治工作所产生的巨大社会效益和经济效益；有些地方不仅未将安全生产和职业病防治纳入到当地社会经济发展规划中统筹考虑，甚至还干扰执法部门进入企业检查；有的地方竞相降低招商引资的门槛，使一些未经安全生产和职业卫生审查的建设项目违法立项开工。

各级政府部门未将安全生产纳入政府经济社会发展考评体系或已纳入但权重很少，考评指标内容不足或考评指标内容不合适，考评指标值制定得不合理。领导个人考核指标中不包括安全生产方面的指标或虽含安全生产方面的指标内容但权重很低。

各级政府和安全生产监管部门的安全生产责任体系责任不明确，条块分割，存在交叉执法或监管死角。

煤矿安全国家监察与地方监管职责不明确。我国煤矿安全实行的是国家监察与地方监管的体制。但实际运行中，煤矿安全监察、监管的部分职责尚需进一步明确，如各级地方人民政府均设有煤炭行业管理部门或煤矿安全监管部门，省级煤矿安全监察局及其监察分局作为国家垂直管理的执法机构，其职能与地方相关煤炭行业管理部门或煤矿安全监管部门大量交叉，职能不清晰，难以准确定位。

行业管理与安全生产监管的关系有待进一步完善。从新中国成立到现在，我国安全监管体制变化较大，原有的“行业管理”随着1998年各产业部门的撤销已不复存在。现行的分级管理体制，虽有利于与地方政府协调关系，但也受地方政府对安全生产重视与否的制约。行业管理与安全生产综合监管的边界不清晰，存在缺位、越位和不到位的情况。

“十三五”时期对策

“十三五”时期，要坚持“党政同责、一岗双责、失职追责”和“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的原则，强化地方各级党委、政府对安全生产工作的领导，把安全生产列入重要议事日程，纳入本地区经济社会发展总体布局，推动安全生产与经济社会协调发展。

制定安全生产监管监察权力清单和责任清单，明确各有关部门的安全生产职责，理顺综合监管與专业监管、安全监管与行业管理的职责关系，确定省、市、县级安全监管监察部门执法责任和监管监察范围。

理顺煤矿国家监察和地方监管的关系，根据区域煤矿分布情况，适时调整监察力量分布。

完善矿山、危险化学品、道路交通、海洋石油等重点行业领域安全监管体制。落实自贸区、开发区、工业园区、海关监管区、港口等功能区安全监管责任。

健全联合执法、派驻执法、委托执法等机制，消除监管盲区、漏洞，解决交叉、重复执法等问题。

推进针对生产经营单位安全生产、职业卫生、特种设备使用监察执法队伍的一体化。

建立基于“风险优先”的分级监管机制。

逐步弱化由政府部门直接实施的安全生产行业管理。将行业自律等工作交由社会性的行业组织去开展，从而形成“政府监察、行业自律、企业负责、工会监督”的体制。

严格目标考核与责任追究

存在的主要问题

安全生产统计指标体系有待完善。现行的统计指标体系按照九大类、偏重于高危行业和领域设置的，与国民经济20个行业分类相比，还有部分行业生产安全事故未统计。统计指标中绝大多数按行业进行分类，火灾作为事故致因单列统计指标，危险化学品作为一个领域单独列统计指标与按行业统计分类标准不统一，容易出现交叉统计、事故界定不清晰等情况。道路交通按照全口径进行统计，部分私家车发生的道路交通事故，其本身不涉及生产经营行为，不应与生产经营性事故一并统计。一些统计指标与口径没有与国际接轨。不能充分体现地区和行业差异，难以与其他国家对比。

安全生产控制指标越来越难于分解考核。控制指标统计口径过大，将非生产经营性道路交通与火灾事故纳入其中，背离了安全生产工作考核的初衷。连续几年事故总量、死亡人数大幅度下降，以死亡人数作为控制指标逐年下降，死亡人数指标往往会出现越到地方或基层，越无法分解的现象。没有充分考虑到各个地区和行业差异性。不同地区经济社会发展情况的差异，不同行业领域生产工艺过程的差异，使得发生事故的规律、概率存在差异，当前的分解方法或手段无法充分体现地区和行业差异及规律特点。

安全生产绩效考核体系不规范。安全生产绩效考核过于偏重控制性考核指标，如事故死亡人数、重特大事故起数，对落实安全生产责任制、事故预防措施、安全基础建设、应急救援管理、事故调查处理、事故发生情况等安全生产相关考虑相对较少。

事故技术调查同司法调查往往交织和纠缠在一起，事故调查的主要形式和目标偏重于明确事故责任，弱化了事故调查的根本目的（在数据收集和科学分析的基础上，找出事件发生的原因，提出合理、可行、适用的预防措施和手段，以防止类似事故的再次发生）。技术原因分析与责任认定相互交织体制下的事故调查，可能会导致部分被调查者因害怕承担责任而隐瞒事实真相，事故调查者可能会受到自身利益、行政权力或其他利益冲突的影响等而歪曲事故真相，以至于有些调查往往淡化了事故原因后面隐藏的人为因素，不利于真正吸取教训。

“十三五”时期对策

“十三五”时期，要完善地方各级政府安全生产工作考核办法。把安全生产纳入经济社会发展和干部政绩业绩考评体系，加大安全生产工作的考核权重，严格执行“一票否决”制度。建立对政府安全生产工作巡查制度，严肃查处安全生产失职渎职行为。

完善生产安全事故统计报表制度。充分借鉴国外安全生产统计指标体系，重新修订《生产安全事故统计报表制度》，并设计修改相关统计报表。明确事故统计范畴，规范事故统计分类，明确填报方式和报送时限，调整部分统计指标。

全面改革现有生产安全事故统计指标体系。改变安全生产控制指标实施目标，建立能够反映地区和行业领域安全生产水平的控制指标体系，用于综合对比和评估地区及行业领域安全生产发展水平，而不再对各省区进行分解和考核。规范统计分析指标体系。

建立安全生产绩效考核办法和激励机制。明确安全生产绩效考核对象、考核内容，考核指标设加分项和减分项，研究制定奖惩机制。

加快企业安全生产诚信体系建设，完善安全生产不良信用记录及失信行为惩戒机制，在项目核准、政府供应土地、资金政策等方面加大对失信企业的惩治力度。建立生产安全事故重大责任人员职业禁入制度。推动企业建立安全生产责任量化评估结果与薪酬挂钩制度。

完善安全生产行政执法与刑事司法衔接机制。注重日常监察执法过程中，对企业违法行为诉讼机制的引入。安全监管部门在强化监察执法的过程中，要严格遵循行政执法边界，规范文明执法。完善事故调查处理过程中司法机关的介入与移交模式。

建立独立的事故技术调查机构，制定第三方事故调查的机制，实现技术调查和司法调查分离，确保事故调查的独立性和权威性。

编辑 赵 原