“十三五”如何遏制重特大事故

重特大事故具有离散、随机、小概率（即突发性）的特点，同时兼具公共安全的特征，在治理这类事故时，往往遇到“经济发展需要”的阻挠。要想根治，必须树立新型的风险管理的理念。

“坚决遏制重特大事故频发势头是‘十三五时期安全生产工作的重中之重。”这是2017年1月发布的《安全生产“十三五”规划》中，明确提出的。为什么将遏制重特大事故作为重中之重？本刊记者就此专访中国安全生产科学研究院研究员刘铁民。

形势为什么向好但仍严峻

刘铁民在采访伊始就提出，很多人都在问，“为什么安全生产形势好转，但又很严峻？”他认为，“就是因为没有有效遏制重特大事故，所以形势严峻。”“能否遏制重特大事故，关系到广大人民群众生命安全健康，同时也关系到国家的政治稳定，更会影响我国2020年全面实现小康社会的目标，以及今后 ‘两个中国梦的实现。”

刘铁民说，“我曾经提出一个观点——拐点论。我认为，中国的安全生产形势已经进入拐点。最大的问题就是重大、特别重大事故时有发生，会对中国安全生产产生明显的影响。当时我们预测，到2020年，这一问题仍会非常突出。事实证明，我们分析的结论是正确的。”“从这张时间动态序列的曲线图（见表1）可以看出，从2000年以后，重大事故起数、死亡人数以及总体死亡人数的下降趋势明显，但特大事故的死亡人数，尤其是最近五六年，变化并不十分明显。”这就是前面所说的总体好转但形势严峻。

“现在，我们通过这个直线回归方程预测，到2020年时，事故死亡人数应该是在3万人左右，每年下降两三千人。重大事故现在每年31起，到了2020年，预计是20多起。可是，特别重大事故按照现在的曲线预测，到2020年时，每年还将有两三起。这就是说，如果每年的事故死亡人数在3万人，我们认为，已经达到中等发达国家水平，符合全面实现小康社会的指标体系。为什么这么说？因为前面说的死亡3万人，其中70%因交通事故死亡，还有5%～10%，是火灾事故死亡人数。其余的工矿商贸领域中的死亡人数不足1万人。现在，美国工矿商贸领域每年死亡人数五六千人，日本还有近千人。所以，按照中国的就业人口、经济规模，这个指标和我们的经济发展水平基本相近。”所以，刘铁民乐观地认为，中国安全生产的春天已经到来。

厘清特別重大事故发生的

趋势及特点

“但是”，刘铁民说，“回到遏制重特大事故这一主题上。根据《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号）中明确的，特别重大事故是指造成30人以上死亡，或者100人以上重伤（包括急性工业中毒），或者1亿元以上直接经济损失的事故。实际上，特别重大事故中，死亡100人以上的，具备性质特别严重、影响特别恶劣、突发性非常强、预防特别困难这4个特点。因此，在今后的工作中，要特别加强对这类事故的预防。”

刘铁民认为，“当前，我国的特别重大事故出现了两个倾向。一是发生行业领域由过去传统的高风险行业，如煤矿、交通运输、危化品生产，逐渐向曾认为风险不是很大的行业领域转变，这几年发生的一次死亡100人以上的2起特别重大事故——吉林省长春市宝源丰禽业有限公司“6·3”特别重大火灾爆炸事故、江苏省昆山“8·2”特别重大铝粉尘爆炸事故，就非常典型。”

二是事故发生地、发生时间、死伤人员等发生了变化。刘铁民介绍，过去，重特大事故多发生在生产作业时间、作业现场，死亡人员以生产作业人员为主。近几年发生的特大事故波及的范围远远超过生产作业场所，和生产经营活动关系不是很紧密，受到伤害的对象和企业没有什么关系，如天津港“8·12”瑞海公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故，165人遇难，其中包括参与救援处置的公安消防人员110人，事故企业、周边企业员工和周边居民55人。

上述特别重大事故发生的趋势及特点提醒我们，要重视预防重特大事故，采取针对性的预防措施，这也是问题导向和目标导向决定的。

目前，预防重特大事故的困难在于这类事故具有离散、随机、小概率（即突发性）的特点，也具有公共安全的特征。这就告诉我们，此类事故预防，不是一个安监部门能做到的，涉及地方政府的综合治理，涉及各部门的协调，涉及广大公众的安全意识。按照传统的思路，将全部的精力放在企业的安全生产上，并不能从根本上解决问题。

第二个预防重特大事故的难点，在于治理过程中，往往会出现地方经济发展需要与安全目标相矛盾的境况。城市发展速度过快，会累积很多问题，不能及时解决，就会发生如广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故。这起事故，折射的不是一起滑坡事故，而是深圳市在高速的经济发展过程中，如何处理发展中的安全风险的问题。

当下，我国事故总量下降明显，这是结构性效应发挥作用的结果，如整顿关闭小煤矿、淘汰落后产能等。但是对于具备上述特征的特别重大事故，结构上还是具有缺陷。

“十三五”时期遏制重特大事故的思路

如何遏制重特大事故？刘铁民给出了自己的答案。他说：“要预防重特大事故，我们需从安全管理理念上创新，用新思维、新理念，解决相关的公共安全问题。”

刘铁民认为，“首先要明确，城市公共安全的主要责任者是各级党委政府，应该承担起保护人民群众的主要责任，各个监管部门在这一责任体系里，需要明确自己的责任。党委政府及时提供重大事故预防的信息，建议：强化安全生产检查，动员全社会的力量，共同搞好安全生产工作。”从《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《安全生产“十三五”规划》中，都可见将城市公共安全和安全生产工作密切联系起来的工作思路。

但是，日常的安全监管由谁来做？刘铁民说，“从上述两个文件中看，安全生产监管部门责无旁贷。”那么，安监部门除了关注企业安全生产，现在也应该关注城市公共安全。一旦发现问题，一要及时向当地的党委政府报告。二要主动提出预防重特大事故、保证城市公共安全的建议。三要在制定安全生产制度政策之时，将城市公共安全列为重要内容，这是没办法回避的。

对于遏制重特大事故，刘铁民提出4点建议。

第一，要建立系统安全的管理理念和方法。系统安全的思想告诉我们，一旦发生事故，不是个别细节出了问题，而是整个系统出了问题，存在系统脆弱性。如果想要保证城市安全运行，就要创新城市安全管理理念、提高管理水平等，改善系统安全性。因为系统安全具有容错性和冗余性，就算个别环节出了问题，通过其他环节的预防措施，同样可以防止重特大事故发生。

第二，要树立风险治理的理念。传统的安全管理，强调的是法律法规的符合性，风险治理强调的是安全目标的有效性，在事故发生之前做好预防。

2015年3月13日，第三届世界减灾大会在日本仙台举行。会上有2项重要理论进展：第一，所有的灾难之所以能造成重大损失，都因为管理上存在系统脆弱性；第二，关于风险评估的模型的进步。事故灾难的风险，相当于危害的暴露程度和管理能力脆弱性的函数。换言之，能不能发生重特大事故，主要取决于危险源暴露程度，以及对这个危险源是否采取了有效的管理措施。这个理论对解释特别重大事故的风险认识是非常重要的。

这两个新的观点，与最原始的风险治理思想区别甚大。原始的风险治理思想认为，判断事故風险的大小，取决于事故可能发生的概率和破坏强度的乘积。按此推想，广东深圳光明新区渣土受纳场“12·20”特别重大滑坡事故发生概率很低。因为，事故渣土受纳场建场时，周围没多少工厂。但按照新的风险理念，渣土受纳场下暴露的人群2 000多人，管理措施有漏洞，没有进行风险评估，那么，它的事故风险就非常大。

由此，刘铁民建议，“十三五”时期，在遏制特别重大事故的工作中，应该采用新的风险治理思想：一是对所有的重大危险源进行严格的风险辨识；二是，凡是有可能演变为事故的危险都要进行风险评估，尽全力对那些可能导致重特大事故的危险源，采取坚决有效的措施。他认为，重特大事故发生暴露的最突出问题，不是干部责任心不强的问题，而是安全管理理念、方法需要改进。

第三，提高应急准备能力，尤其是对重特大事故的应急准备能力。现代的应急管理思想认为，要在事件发生之前，针对了解到的风险，做好准备。对于应急预案，过去一直认为，是当事故发生之后，进行紧急救援工作的方案。实际上，应急预案的主要任务是在事件发生之前明确应该做什么，在事故发生之后，指导应急救援工作。我们的应急预案在这两方面表现都不足，尤其是事前准备，强调的不多。

国际上有一个较好的做法——情景构建，强化事前准备，也是提升应急准备能力的有效抓手。我们经常说，在事故发生后，要举一反三，这个“一”就是通过情景构建将风险刻画成一个真正的代表性事件，以此指导4个方面的工作：一是脆弱性分析，找到自身存在的不足；二是指导城市公共安全政策、城市规划的制定；三是指导编制应急预案；四是指导应急培训和演练。

第四，提升全民的安全文化素质。要让每一名公众了解，应对特别重大事故，不仅是政府的责任，也是每一名公民的责任。所以，刘铁民一直强调，政府不是主体责任，而是主要责任。面对灾难时，企业职工和公众的自救互救，及早采取安全避险措施，对保护他们的生命健康是非常重要的。

编辑 包冬冬