以村民自治创新促进农村治理现代化——基于成都村民议事会创新实践的思考

曾学华

ZENG Xue-hua

清华大学 公共管理学院，北京 100084

Tsinghua University, Beijing 100084

以村民自治创新促进农村治理现代化
——基于成都村民议事会创新实践的思考

曾学华

ZENG Xue-hua

清华大学 公共管理学院，北京 100084

Tsinghua University, Beijing 100084

村民自治组织是参与农村治理的骨干力量，村民自治组织治理能力的高低对农村社会经济发展具有重要影响，但农村治理的现实中忽视了村民自治组织的重要作用。自1980年2月广西省宜山县诞生第一个村委会以来，村民自治一直处于不断探索之中。四川成都推行的村民议事会是一个很好的创新实践，在农村治理中取得了显著成效。论文在分析成都村民议事会运行现状的基础上，结合当前村民自治存在的典型问题，对村民自治创新进行了一些构想，希望能够为提高村民自治组织的治理能力，促进农村治理现代化略尽绵薄之力。

村民自治；村民议事会；村民自治组织；治理现代化

1980年2月，广西省宜山县三岔公社合寨村诞生了第一个村委会，自此村民自治开始进入历史舞台。1988年6月1日《中华人民共和国村民委员会组织法》正式执行之后，村民自治开始进入制度化、规范化轨道。农民群众通过直接选举产生村主任、副主任、村委委员等村干部，组成村民自治组织（主要是村民委员会），自主管理本村的公益事业和社会事务，实现自我管理、自我教育、自我服务。中国是一个农业大国，农村范围广，农村人口数量多，截至2014年底，全国共有58.55万个行政村、6.18亿农村常住人口①，农村治理成效对国家的政治稳定、经济发展、社会和谐具有重要影响。农村基层群众自治制度是中国的基本政治制度，村民自治组织是参与农村治理的中坚力量，主要承担村域集体经济发展、集体财产处置、环境整治、矛盾调解、社会治安、基础设施维护等公共事务的组织管理工作。村民自治组织的日常运行与农民群众的切身利益紧密相联，在保障农民的民主权利、维护农村社会秩序、促进农业发展、培育农村公民社会等方面发挥了重要作用。

一、村民自治组织：一个被忽视了的农村治理主体

三十年来，村民自治组织一直在探索中不断完善，农民群众在自治实践活动中创造了诸如组合竞选、两票制、海选、自荐直选、两推一选等新模式。但村民自治实施时间并不长，指导的理论体系尚不完备，由于受法律制度、农民群众思想观念、村干部素质、基层政府等多种因素的综合影响，在实践中仍然存在诸多问题，整体上还存在很多不确定性。其中村民自治组织结构不完善是当前面临的最大困境，由此引发了村民选举纠纷、贿选、决策不民主、村民自治组织在管理中的缺位与越位、监督职能虚化、村官权力失控、村官贪腐等问题。在当前的转型期，这些问题变得错综复杂，不仅侵害了村民的自治权、阻碍着农村社会的健康有序发展，还衍生出一系列威胁农村社会稳定的风险源，如果得不到及时有效的控制，积累到一定程度之后很容易引发农村社会动荡，破坏农村社会和谐。30年来，中央高层一直试图通过工业反哺农业、以城带乡、各种惠农政策等制度设计解决三农问题，缩小城乡差距，但是却忽视了村民自治组织这个最重要的农村治理主体，村民自治组织结构布局问题也尚未引起学术界和实务界的足够重视。村民自治组织的结构布局与机制体系直接决定了其治理能力的高低，因此，急需从村民自治组织着手，只有不断加强村民自治组织建设，才能提高村民自治组织的治理能力，进而推动农村治理走向更高水平。

二、当前村民自治存在的典型问题

村民自治的实践先于村民自治制度建设，村民自治制度是在不断总结村民自治实践的经验和教训的基础上逐步建立起来的，仍然处于探索阶段，尚不成熟，还有很多不如人意的地方。

（一）村民选举委员会弱化，村民自治组织换届选举规范程度有待提升

《村民委员会组织法》未规定选举工作组和选举委员会成员的回避问题，没有规定候选人不能担任选举委员会成员，若候选人的直系亲属或配偶担任选举工作组和选举委员会成员，很难保证选举的公正性。村民选举工作委员会一方面会根据自身的利益支持他们中意的候选人，另一方面难以摆脱村民选举指导工作组、农村黑恶势力、宗族势力等方面的不适当干预。候选人蓄意安排其配偶、直系亲属、亲朋等能够领会“意图”的铁杆人员担任流动票箱的工作人员，或承担发票、计票、监票等工作，在村民投票时通过打招呼、递眼神等方式进行指选和诱选。在农村这种“熟人社会”或“半熟人社会”中，受人情和面子的影响，这些行为必然会改变村民的选择。由于缺乏有力的监督和惩处机制，选举中的不规范行为很难及时得到遏制，贿选、伪造选票、虚报票数、故意计错票、强行代写选票、撕毁选票、打砸投票箱等违法违规行为屡禁不止。这些问题在全国各地都不同程度地存在，如果不加以重视，很难保障农民的民主选举权。

对于农村来讲，村干部选用不当不仅会影响当地政治、经济、文化和社会的发展水平，降低党和政府的公信力，还会加剧社会分化、扩大农村贫富差距。在实施村民自治之前，农村的社会分化主要受血缘、地缘、参军或上学等因素影响，实施村民自治之后，农民可以通过参与基层治理来改变自己的社会地位和经济水平。当选所带来的各种丰厚收益使得农民群众的利益意识逐渐被唤醒，激活了村庄内的黑恶势力、宗族、阶层以及派系之间的斗争，选举角力造成了农村社会的巨大分化。

（二）决策、执行与监督一元化

目前，村民实施自治活动的主要机构是村委会，在很多地方，村委会甚至是村民自治的唯一组织，行使着民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四项权力，村域内的大小事务都由村委会操办。如果用足球比赛的例子来形容的话，村委会既是这场比赛的发起人，又是具体的组织者，还是运动员和裁判员，从制定游戏规则、选拔队员、日常训练、正式比赛、名次排列到颁奖，自始至终都是由村委会自导自演。小农经济在中国具有几千年的发展历史，农村社会发展缓慢，农民之间的利益错综复杂。农民群众在自治的过程中并没有完全把村域精英选拔出来作为自己的代言人，掌握村域治理大权的村委会既没有履行好决策权，也没有履行好执行权，监督职能也是弱化。现实中，村委会的村官往往掌握了全部的村民自治权，村内公共事务的决策基本上是几位村官说了算。由于村官受自身能力素质、外部压力和利益引诱等因素的影响，村委会决策的科学化水平不高，经常是村主任脑袋一发热就决定一件事，跟村民的实际需求和村情相去甚远。村民很少甚至是没有参与决策，村委会单方面的决策行为很难得到村民的支持。因此，在村官开展工作的过程中，村民出现抵触情绪也是事出有因的，无形中增加了决策的执行成本。在执行前，对相关政策缺乏科学论证和可行性分析，村官经常按自己的主观意愿行事，用拍胸脯的方式做担保，长此以往难免不会降低村委会的威信和公信力。在相关制度规范不完善的环境下，受人情利益等因素的牵制，村委会在执行过程中很容易出现异化行为。村官开展工作的方式简单粗暴，倾向于以家族势力做后盾，采取拉帮结派的蛮横手段，倚强凌弱，很难做到动之以情晓之以理，很容易伤害百姓的感情，损坏干群关系。不仅增加了执行的难度和成本，还人为地制造了诸多矛盾，影响农村社会和谐。

缺乏有效的民主监督，始终是村民自治的一大难题。村民自治组织内没有设立专门的监督机构，对村委会和村干部的权力缺乏明确的监督主体。一些地方在村民自治组织内尝试性地设有村务监督小组，但缺乏专业化人员，其成员多是由两委委员兼任的，形成自己监督自己的尴尬局面。由于主观上的自我保护倾向和客观上的能力低下，不能履行好内控职能。在法制水平和村官素质较低的双重困境下，仅仅依靠道德体系无法有效规范村官的权力，加之缺乏配套的监管和惩处体系，村官贪腐已经成为一种顽疾，大大降低了村民自治组织的治理能力，阻碍了农村发展进程。

三、四川成都村民议事会的创新实践

2008年以来，在城乡统筹一体化的背景下，在农地确权的现实逼迫下，四川成都地区的农民群众自发创造了村民议事会制度，并取得了显著成效，经当地政府总结后得以在所辖农村全面推广。2008年11月，成都市委制定下发《关于进一步加强农村基层基础工作的意见》。2008年12月，成都市委组织部出台《关于构建新型村级治理机制的指导意见》，在全市范围内的所有行政村推广村民议事会制度。2010年3月，成都市委组织部、成都市民政局制定了《成都市村民议事会组织规则（试行）》《成都市村民议事会议事导则（试行）》《成都市村民委员会工作导则（试行）》《加强和完善村党组织对村民议事会领导的试行办法》②四个与村民议事会相配套的制度。2014年11月25日，四川省人大常委会第十三次会议审议通过的《四川省〈中华人民共和国村民委员会组织法〉实施办法（修订草案）》③规定可以根据需要设立村民议事会，意味着村民议事会得到了政府的肯定，开始进入规范化和制度化的发展轨道。

成都村民议事会模式可以概括为“一个领导、两级议事、三大组织”。一个领导即村民议事会接受村党支部的领导，由村党支部书记负责召集和主持。两级议事即村民议事会制度由村民议事会和村民小组议事会两级机构组成，村民议事会是上级机构，村民小组议事会是村民议事会的下级机构。三大组织即村民议事会制度由村民议事会、村委会、村务监督小组三个自治组织构成。村民议事会负责村民自治事务决策，村委会负责村民议事会决议执行，村务监督小组负责审核监督公共开支，初步实现了村民自治在决策、执行和监督职能上的功能分化。村民议事会由村民民主选举产生，作为村级自治事务常设议事决策和监督机构，村委会负责落实议事会的各项决定。[1]议事会内设有村务监督小组，村务监督小组主要负责监督公共开支，村民可以通过村务监督小组直接查账，对村社财务实施监督，也可以监督议决事项的执行进度和结果，受理村民对村干部或村集体事务的质疑，启动和执行对村“两委”干部的罢免。[2]

成都的村民议事会制度在村民自治中开辟了一种民主决策的新模式，在村党支部领导下，以村民议事会为决策组织，以村委会为执行机构，将村级自治事务的决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离，有利于提高村民参与度和村务决策质量，在农村治理中发挥了巨大作用，为深化村民自治改革提供了一种有益的思路。但是成都村民议事会制度在监督职能方面的分离做得还不够，议事会制度中的村务监督小组由党员代表和村民代表组成，分别由全村党员大会和村民议事会选举产生。村务监督小组的职能仅仅是监督公共开支，一方面难以监督议事会的决策和运行，另一方面也不能够监督村委会、村官、村委会换届选举和村党支部，民主监督职能尚未得到充分发挥。成都村民议事会制度并没有对村民选举进行改善，现实中的村委会换届选举是村民自治中问题最严重的环节，因此，成都村民议事会制度尚有很多可改进的地方。

四、对村民自治创新的一些构想

村民自治组织结构不健全是当前村民自治面临的最大困境，由此衍生的问题是影响农村治理成效的重要因素，所以农村治理必须以村民自治创新为突破口，逐步健全村民自治组织体系，提高村民自治组织治理能力。成都的村民议事会创新实践在农村治理中取得了很好的成效，是个不错的探索，值得借鉴。在推广村民议事会、分割村委会权力的同时，可以尝试从以下两个方面做进一步的探索，构建“村民选举委员会、村民议事会、村委会、村务监督委员会”四元并行[3]的村民自治组织（见图1），形成村党支部领导下五位一体的合和式村民自治新格局。

图1 四元并行村民自治组织

（一）完善村民选举委员会

将村民选举委员会发展为专门管理村民自治组织选举事务的常设机构，实行任期制和主任负责制。选举结束后，村民选举委员会不解散，继续组织任期内因罢免等原因而需要重选或改选的事务，并对任期内的村民选举事务负责。根据自愿原则，由选举委员会成员投票产生一名主任，主持村民选举事务。在村民自治组织换届选举前，在村党支部领导下，由村民大会或村民代表大会推选出选举委员会成员，组成村民选举委员会，负责村民自治组织换届选举工作，根据乡（镇）选举工作方案，提出本村选举工作的初步方案，经村民会议或村民代表会议讨论通过后，形成正式方案。制定详细规则对村民选举委会成员的行为进行规范，减少人为因素的干扰，切实保障村民的选举权与被选举权。给村民选举委员会成员建立定期和不定期的培训机制，在选举前对相关人员进行教育培训，选举结束后进行定期或不定期的培训，保持和提高其选举事务的组织能力。村民选举委员会产生之后，首先组织村民代表大会选举产生村务监督委员会，然后在村务监督委员会的监督下，组织选举产生村民议事会和村委会。村民选举委员会只负责组织村民自治中的选举工作，无权干涉其它村民自治事务。候选人不得担任村民选举委员会成员，村民选举委员会成员被提名或推选为候选人之后，应辞去村民选举委员会职务，经村民大会补选产生新的村民选举委员会成员，候选人的直系亲属也不能担任选举委员会成员。从多方面入手完善村民选举程序，严厉打击贿选、宗族势力操纵、县乡政府干预等违法行为。出现疑难选票时，由村民选举委员会集体研究决定，按照统一的标准进行处理，提高村民选举的法制化和规范化水平，提升选举质量，把真正的农村精英选拔到村民自治组织中，参与农村治理，推动农村社会经济发展。

（二）设立村务监督委员会

加强村民自治组织的内部控制组织建设，设立村务监督委员会，充分发挥村民自治的内部监管作用，协调运用法律法规和监督等手段，应对和防范村民自治中存在的不确定性。[4]将村务监督小组从村民议事会中独立出来，设立与村民议事会和村委会平行的村务监督委员会。在村民选举委员会的组织下，通过村民大会或村民代表大会，根据自荐和他荐的原则选拔5名代表组成村务监督委员会，得票最多者为监督委员会负责人。村务监督委员会对全体村民负责，实行定期办公制度，负责监督村民选举委员会、村民议事会和村委会，有权对村域内的所有事务进行全面监督，定期向村民公布监督结果，同时向其他村民自治组织提改进建议。村务监督委员会负责监督村官的权力运行和财产动向，防止村官贪污腐化，密切关注村官直系亲属的重大经营行为，防止村官以权谋私，利用公权为其亲属提供庇护。村务监督委员会有权监督换届选举期间县乡政府的指导行为，减少县乡政府对村委会换届选举活动的不适当干预，保障村民的自治权和民主选举权。建立村集体财务年度审计制度，每个会计年度由村务监督委员会对村集体的固定资产、债权、债务进行审计并公示，使农民群众和候选人明白自己的家底，村民自治组织换届选举时对村级财务帐目进行审计交接。村务监督委员会负责接受村民对有关村民自治组织运行和村官权力行使方面的质疑，受理村民一切合情合理合法的申诉，为公民的诉求表达建立畅通的渠道。必要时可根据内部管理需要选择重点事务进行专项检查或调查，及时纠正和处理村民自治中的不规范行为，实现有错必纠、有错必改、有责必查的监督效果，保障村民的合法权益不受侵犯。

村民选举委员会、村务监督委员会、村民议事会和村委会四个组织之间实行回避制度，同一个人不能同时在不同的组织中担任两个或两个以上的职务，具有直系亲属关系的人员不能同时在四个组织中任职。村民选举委员会根据《村民委员会组织法》的相关规定对候选人进行资格审查，按照“村民选举委员会—村务监督委员会—村民议事会—村委会”的先后次序进行回避筛选，确保村民自治的决策权、执行权和监督权相互分离、相互制约[5]，促进村民自治走向健康有序的发展轨道，提升农村治理水平，相信农民群众能够完成历史交给他们的任务。

五、结语

村民自治的建立与完善不能一蹴而就，需要经历一个长期、反复的过程。当前村民自治存在的缺陷很可能是村民自治走向法治化、规范化过程中的必然经历，但我们不能因此而否定村民自治制度，剥夺农民的自治权。应当在村民议事会创新实践的基础上，将村民自治创新作为促进农村治理现代化的突破口，通过进一步完善村民自治组织结构布局及其制度体系，提高村民自治组织的治理能力。激发村民自治活力，提升农民群众的参与意识和参与能力，充分利用民智，促进农村治理体系和治理能力现代化，以村民自治创新带动农村社会发展，为实现全面建成小康社会的宏伟目标弥补农村这块“短板”。

注释：

① http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2015/indexch.htm．

② http://www.xzbu.com/8/view-1065502.htm．

③ http://e.chengdu.cn/html/2014-11/25/content_498789.htm．

[1] 王菲.村民议事会:村级治理机制中的制度创新——以成都市青白江区为例[J].怀化学院学报, 2015(3):36-40.

[2] 唐文娟.民主化村级治理模式初探——以成都市农村基层治理中的村民议事会为切入点[J].前沿, 2012(18):108-110.

[3] 李金哲,黄广飞.论权力制衡下农村新三元主体乡村治理长效机制——广东省清新区村组两级议事会乡村治理新模式探析[J].前沿, 2013(19):47-52.

[4] 陈艺.村级治理机制创新的实验探索——四川省成都市“村民议事会”调查[J].农村经济, 2012(10):18-21.

[5] 张露露,任中平.村民议事会——村民自治机制创新的实践探索——来自成都市青白江区芦稿村的调研报告[J].重庆文理学院学报(社会科学版), 2015(6):103-108.

（责任编辑：吴 星）

The Innovation of Villagers’ Autonomy Promotes the Modernization of Rural Governance — Based on Chengdu Villagers’ Council Innovation Practice

Villagers’ autonomous organization is the backbone participated in the rural governance, the level of villagers’ autonomous organization’ governance ability has important impact on rural social and economic development. But, the role of villagers’ autonomous organization was ignored in the rural governance. Since the first village committee was born in Yishan county, Guangxi province, in February 1980. Villagers’ autonomy has been continuously exploring, villagers’ council of Chengdu in Sichuan province is a good innovation practice, has made remarkable achievements in the rural governance. Based on the analysis of the present situation of Villagers’council in Chengdu, combined with the current problems of Villagers’ autonomy this article puts forward some ideas on villagers’ autonomous innovation, to contribute a little to improve the villagers’ autonomous organization’governance ability, and promote the modernization of rural governance.

villagers’ autonomy; villagers’ council; villagers’ autonomous organization; governance modernization

F325

A

1007-6875(2017)01-0115-05

��日期：2017-01-31

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.01.014

国家社会科学基金项目（16BJY044）。

曾学华（1990—），男，四川米易人，清华大学公共管理学院公共管理专业博士研究生，主要从事地方治理、社会风险治理研究。