京津冀建设用地使用权跨区域配置研究

赵淑芹，王嘉源，安红斐

ZHAO Shu-qin, WANG Jia-yuan, AN Hong-fei

河北地质大学 土地资源与城乡规划学院，河北 石家庄 050031

Hebei GEO University，Shijiazhuang，Hebei 050031

京津冀建设用地使用权跨区域配置研究

赵淑芹，王嘉源，安红斐

ZHAO Shu-qin, WANG Jia-yuan, AN Hong-fei

河北地质大学 土地资源与城乡规划学院，河北 石家庄 050031

Hebei GEO University，Shijiazhuang，Hebei 050031

党的十八届五中全会明确提出要优化土地等要素配置的策略，这为通过创新土地供给制度促进京津冀协同发展提供了契机。当前京津冀协同发展面临资源环境承载力低、要素呈现“单向虹吸式”聚集流动和“竞争力陷阱”问题。论文通过对13个城市的第二三次产业GDP、建成区土地面积等要素的数据极值化表明，京津冀土地要素跨区域流动既是土地供给侧改革的路径，也是京津冀成长为世界都市圈的必然要求。京津冀跨区域建设用地配置路径和策略，不仅有利于京津冀整体经济效率提升，而且更有利于盘活产业用地和非首都产业转移与承接，还有利于京津冀生态体系治理。

京津冀；土地使用权；建设用地使用权；跨区域配置

一、引言

学界对当前建设用地配置制度有多种评价，代表性观点主要有两种：第一种观点认为该制度是引发“土地财政”的根源，也是上一轮我国城镇化和经济发展的动力源和发动机。陶然[1]认为“土地财政”是上一轮常态经济快速增长的驱动力，珠三角和长三角大量集体建设用地进入市场支持了中国作为世界制造工厂的形成。刘守英[2]认为我国土地政策面临着双重挑战，传统以地谋发展的模式难以为继，在经济进入新常态下，土地作为拉动经济增长发动机的角色，必须也必然要发生转变。第二种观点认为当前这种偏平均主义的建设用地指标配给制度，人为扭曲了劳动力、资金流动与建设用地配给方向，不仅造成中西部地区土地利用效率明显恶化，也影响了东部地区的竞争力和整体资源配置效率。陆铭等[3]认为在劳动力的流入地，土地与房子的供应跟不上需求的增长，那么房价就会快速上涨，而会提高生活成本，从而阻碍劳动力的转移，使劳动力的供给增长放缓，进一步推升工资，最终危害到经济竞争力。由此可见，无论上述哪种观点都表明改革现有建设用地指标配置制度是必然选择。党的十八届五中全会明确提出要优化土地等要素配置，创造新供给、推动新产业发展。探索与创新适宜的土地配置制度对于落实京津冀协同发展战略十分必要。

二、京津冀协同发展面临的挑战与机遇

（一）京津冀绿色协同是唯一的路径选择

京津冀协同发展是一个长期的过程[3]。无论是与纽约都市圈、东京都市圈等的经济总体量比，还是人均GDP水平比[4]，京津冀需要通过发展来消除国际间区域规模差距。无论是与长三角经济带区域内分工比，还是与珠三角经济区的一体化水平比，京津冀需要通过三地的“有序竞争”来消除国内区域间水平差距。环京津国家贫困带[5]、京津冀产业同构与产能重叠的事实也表明，消除京津冀三地区域内梯度鸿沟的要务依然是通过协同发展来解决。

北京师范大学等单位用经济增长绿化度、资源环境承载力和政府政策支持度编制的省际绿色发展指数中，京津冀三地绿色发展指数在30省份6年平均排名中分列第1、3和20位，资源环境承载力指数排名分列为15、29和25位[6]。首都经贸大学等单位研制的2013年京津冀发展指数分别为0.82、0.42和0.37，2014年生态文明指数分别为0.67、0.46和0.52[7]。虽然各自研究视角和选择指标不同，但都可以得出，不但三地绿色发展极不均衡，而且三地都是资源环境承载力指数“鸿沟区”，绿色发展成为京津冀协同发展的唯一选择，这也使得京津冀比世界范围内的任何都市圈或城市群协同发展难度都大。

（二）京津冀内部要素“单向虹吸式”流动

本文借鉴“城镇人口比例”与“人口密度”指标构造人口聚集度指数的做法[8]：

人口聚集度指数=a×城镇人口指数+ß×人口密度指数 （其中a，ß权重各取0.5，且满足a+ß=1）

首先，将城镇人口比例和人口密度进行N（0，1）统计标准化处理，得出人口聚集指数指标值：

城镇人口指数=（城镇人口比例﹣均值）/标准差和人口密度指数=（人口密度﹣均值）/标准差

其次，用极差标准化方法对人口聚集度指数进行极差化处理：

极差化人口聚集度=（人口聚集指数指标值﹣最小值）/（最大值﹣最小值）×100

通过对《中国城市年鉴（2015）》中三地数据计算得出表1。表1中北京市、天津市、河北省和石家庄市间的人口聚集度极值化指数和人均GDP极值化指数差距较大，表明三地人口和经济聚集能力差距较大。一方面充分佐证了高人口聚集与高经济聚集具有一致性的规律，也印证了经济和人口在城市聚集存在着分享、匹配和学习三方面的规模效应，并且规模效应会自我强化。另一方面也表明河北省劳动力、资本要素向京、津“单向虹吸式”聚集流动不可避免，河北省在京津冀协同中面临“竞争力陷阱”，如何提高河北省“有序竞争”能力是京津冀协同发展面临的又一难题。

表1 区域人口聚集度与人均GDP 指标及其位次（2015年）

二、京津冀建设用地使用权跨区域配置的现实基础

（一）建设用地使用权配置对经济发展的促进作用

土地要素对经济增长有显著的贡献[9]，其配置的结构和效率，影响着区域产业结构的优化布局和区域经济的分工协作与协调发展[10-11]。土地政策对宏观经济运行有着巨大的影响力，当土地政策与该地区经济发展目标和区域经济规划相适应时，这种土地政策就能在宏观经济运行中起着正向的促进作用[12]。土地政策是一种强有力的逆周期宏观调节手段[13]。差别化的土地政策主要是通过土地要素供给控制传导机制、土地资产价格传导机制和土地金融市场传导机制来促进区域协调发展[14]。由此可见，自我国从2004年将土地政策作为参与宏观调控手段起，建设用地使用权省域内配置是学界深入研究并作为与财政、税收与金融政策协同进行常态经济宏观调控的工具，且认为“土地财政”是上一轮常态经济快速增长的驱动力，即建设用地使用权配置对经济发展有正向促进作用。

（二）跨区域配置政策基础

党的十八届五中全会、中央城镇化工作会议、国家“十三五”规划纲要、《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》都提出了“建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制”的建设用地指标配置新路径，这是主动适应新常态下人地关系的重大变革。2016年底，国家5部委出台《关于建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》具体规定了“实现到2020年全面建立科学合理的人地挂钩机制政策体系”的目标[15]。

按照现有土地政策要求，土地要素只允许在国家重大项目征收中进行省际间单向流动。与资本、劳动力流动比较，京津冀土地要素跨省际流动较少。上述政策一方面使落户农业转移人口的土地使用权成为跨空间再配置的资产。更为重要的是通过实现农村劳动力异地城镇化，倒逼集体建设用地（主要是宅基地复垦指标）省域内城乡统筹供给制度，实现了向省际间异地流动的重大突破。这为进一步建立和完善促进京津冀土地要素配置，适应和促进劳动力和资金要素流动的新机制，提供了探索与创新的政策基础。

（三）京津冀土地利用效率比较基础

本文用地级以上“城市建成区面积”和“市辖区二、三次产业GDP增加值”构建土地利用效率极值化指数，用《中国城市统计年鉴（2015）》数据对京津冀13个地级以上城市进行土地利用效率分级，分级结果见图1。图1表明13城市土地利用效率差异显著。无论是第二产业，还是第三产业，土地利用效率最高是北京，均为100；天津第二，但与北京有差距；河北省石家庄和唐山均不足20，河北省其他大部分地级市处于V级区。

按照生产要素流动趋势理论，土地要素向效率高的区域聚集是市场化配置资源的基本特征。按照土地利用效率变动规律，完善现有的建设用地指标配置制度，允许建设用地使用权跨区域配置，使其与劳动力、资本流动实现时空耦合配置是提高土地资源配置效率、为京津冀协同发展提供增长动力的必然要求。

三、京津冀跨区域土地配置的路径及策略

土地资源承载着地质、地貌、气候、水文、土壤、植被等自然要素以及城镇、村镇、道路、人文等社会要素，也是可度量、可定位、便于管制的具体空间[16]。土地要素跨区域流动既是市场化配置资源的必然路径，也是京津冀成长为世界都市圈的动力源。

（一）京津冀跨区域土地使用权配置路径

在遵循土地利用总体规划、建设用地指标年度计划和土地用途管制制度下，一是对京津冀新增建设用地指标允许跨区域市场化交易，允许耕地跨区域“占补”平衡；二是对存量城市建设用地指标实现跨区域增减市场化统筹；三是对家庭集体建设用地指标实现跨区域流转；四是在不变更权属的条件下，对存量生态用地允许跨区域生态整治。这既可以避免跨区域土地使用权配置带来的京津冀“竞争力陷阱”，也可以实现绿色协同发展。

1. 新增建设用地指标和耕地“占补”平衡

京津冀新增建设用地指标允许跨区域市场化交易，允许耕地跨区域“占补”平衡。这一方面促进新增建设用地指标流向收益高的区域，实现土地要素市场流与需求流的时空合理配置，避免逆市场需求的土地要素流动效率损失，对指标流入城市经济总量增加有贡献。另一方面，允许建设用地指标和新增耕地占补平衡跨区域有偿流转，不但增加了指标转出城市的新增收益，可用新增土地收益改善城市基础和公共设施，也有助于提高指标转出区整体土地利用效率，且会因指标有偿流转而产生区域整体经济总量增加。即这项政策既为“缺地区”增加了土地供给，也为“冗地区”提供了“资金源”。

图1 京津冀13市土地利用效率极值化比较图

2. 存量城市建设用地指标

对存量城市建设用地指标实现跨区域增减市场化统筹。一方面可以倒逼各城市关注其土地利用效率不高或者闲置的产业用地，特别是对三、四线城市的工业或园区用地，通过跨区域统筹交易，不但可以盘活其沉淀的土地资本，其统筹流转收益也可为非首都功能产业转移承接、城市产业升级或创新新业态提供资金来源。另一方面，也可促进各级城市实现从无序扩张到内生性增长，提高城市土地的集约节约利用。这对转入建设用地的城市而言，通过增量建设用地与劳动力、资本与技术合理配置增加了经济增长潜力。对调减建设用地总量的城市而言，通过盘活土地资本增加了产业资本扩张能力，并扩大了待转建设用地储备规模，提高了双方总体经济效率，是双赢策略。

3. 家庭集体建设用地指标

对家庭集体建设用地指标实现跨区域流转。按照现行的法规，村庄土地类型分为集体建设用地、农用地和未利用地。其中，集体建设用地可细分为宅基地及附属用地、集体公共建设用地（如街巷、学校用地等）和集体经营性建设用地（如村办企业）。农用地细分为耕地、林地等承包地。农户家庭集体建设用地为宅基地及其附属用地。对调减宅基地指标城市，通过盘活农村集体建设用地，可以增加农用地后备潜力，提高土地利用效率，为城乡土地要素双向流通提供潜在通道。

4. 存量生态用地整治

在不变更权属的条件下，对存量生态用地允许跨区域土地整治。《京津冀协同发展土地利用总体规划（2015—2020年）》要求，在严格保护优质耕地和生态环境的前提下，以空间格局优化统领京津冀协同发展各项土地利用任务。京津冀生态体系规划提出：“三地将构造绿色生态廊道，形成世界级城市群生态体系，京津冀地区将以三地连接部分的相关国家自然保护区为试点，建立国家公园，形成环首都国家公园环。”习近平总书记一直强调京津冀协同发展一定要打破“一亩三分地”的惯性思维，而河北省一直是京津的绿色屏障区，京津冀三地是鱼水关系，生态治理实现成本共担、资源共享、生态经济共赢，不仅惠及河北，更惠及京津。

（二）京津冀跨区域土地使用权配置策略

1. 实现土地使用权交易市场互联互通

虽然各地对“土地市场”的叫法或称谓各异，但我国县级以上地方政府都建有有形土地市场，京津冀跨区域土地交易具有场所支撑基础。而且各类土地确权也为土地使用权跨区域交易提供了数据支撑基础。同时，各类评估机构也为交易完成提供了中介平台保障。但目前各级各类市场间是分割独立的，各级有性土地市场只能完成各自行政区内的交易和交割。这既是过去各级政府存量建设用地市场不活跃的原因，也是未来跨区域交易必须解决的问题。因此，各市场间互联互通是实现跨区域路径的技术条件，同时完善建设用地市场和培育农用地市场，健全各类土地使用权指标制度，完善各类交易规则与配套规章为跨区域流转提供环境支撑。

2. 增大土地供给侧改革力度

当前，供给侧结构性改革已经成为中共中央、国务院的重大战略部署。土地制度作为最基本的经济制度之一，在供给侧结构性改革中的地位举足轻重，是整体供给侧结构性改革的基础平台、核心内容和关键着力点。宅基地由农民私有变成集体所有，形成了现行宅基地制度“一宅两制，房地分离，无偿取得，长期使用”的基本框架。十八届三中全会通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，以及2015年十二届全国人大常委会第十三次会议决定中的“北京市大兴区、天津市蓟县等33个试点”和《关于建立城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见》开启了宅基地流转的通道。允许新增和存量建设用地指标跨区域市场化交易和统筹安排，耕地跨区域“占补”平衡是土地供给侧改革的探索与创新。

四、结论与建议

虽然符合用途管制的城市存量建设用地在省域内一直允许流转，但由于供需主体数量有限，各城市“冗地区”的存量土地资本大部分靠房地产开发消化，导致城市产业用地交易量小，对“缺资金”城市产业转型升级没有实质性推动作用。允许京津冀建设用地跨区域统筹流转，不仅为产业用地需求与土地供给提供时空匹配通道，也为“冗地区”城市形成新经济增长点提供了血液，是双赢的路径与策略。

发挥市场在资源配置中的决定性作用是“十八大”以来的一贯政策主张。一方面允许已经在城市里长期居住和工作的农民将其在家乡宅基地对应的建设用地指标转让给其就业所在的城市，作为城市扩张的建设用地指标，而家乡则通过宅基地复耕的方式相应地增加农业用地保有量。另一方面允许存量建设用地跨区域流转可以促进盘活沉淀土地资本，为新产业注入血液。这对于通过新常态下土地要素供给、土地资产价格和土地金融市场传导机制促进京津冀协同发展，对于通过建设用地跨区域配置推动资本与户籍联动改革有积极意义。

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[15] 国土资源部. 〈关于建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制的实施意见〉新闻发布会[EB/OL]. [2016-10-10].http://www.mlr.gov.cn/wszb/2016/jsydgg/.

[16] 史培军, 陈晋, 潘耀忠. 深圳市土地利用变化机制分析[J]. 地理学报, 2000(2): 151-160.

（责任编辑：杜 敏）

The Cross-regional Allocation Research of Land Use Rights on Beijing-Tianjin-Hebei

At the Fifth Plenary Session of the 18th CPC Central Committee, the strategy is presented explicitly that the allocation of resource such as land should be optimized. It can provide opportunities for promoting collaborative development of Beijing, Tianjin, and Hebei province by innovating land supply system. Currently, there are three problems the collaborative development faced. The first one is the low environmental carrying capacity .The second one is the elements’ gathering and flowing behavior appears unidirectional. And the third one is the trap of economic competitiveness. This article uses extreme method to calculate the GDP of secondary and tertiary industries of thirteen cities and the data of elements such as acreage of built up area. And the result shows that the cross-regional flow of land element of Beijing-Tianjin-Hebei is not only an inevitable way of land supply-side reform, but also a necessary requirement of Beijing-Tianjin-Hebei to be a world-class metropolitan area. The path and strategy that Beijing-Tianjin-Hebei allocates construction land cross-regionally is conductive to improve the overall economic efficiency of Beijing-Tianjin-Hebei. What’s more, it is beneficial to vitalize industrial land, transfer and undertake the non-capital industries and govern ecological system of Beijing-Tianjin-Hebei.

Beijing-Tianjin-Hebei; land-use right; use right of construction land; cross-regional allocation

F061.6

A

1007-6875(2017)01-0097-05

��日期：2017-01-11

10.13937/j.cnki.hbdzdxxb.2017.01.011

赵淑芹（1965—），女，河北盐山人，博士，教授，硕士研究生导师，现任土地资源与城乡规划学院党总支书记，长期从事国土资源管理、不动产估价研究相关领域的教学及科研工作。