外国人在华参保“启示录”

■文／本刊记者 向春华 夏育文

外国人在华参保“启示录”

■文／本刊记者 向春华 夏育文

“中国社保参保人”

他们来自不同的国家，有着不同的肤色，讲着不同的语言，文化传统差异显著，但是他们有一个共同的身份——“中国社会保险参保人”。

山东威海某爆破器材有限公司是一家中外合资企业，成立于1997年。其澳大利亚籍员工2012年5月来到威海后就开始参加五项社会保险，迄今已逾4年。对于目前众多在威海参保的外国员工来说，他们最关注的是基本医疗保险的保障功能。一方面，对于突发性疾病，无论在威海当地诊治或者转诊北京治疗均可获得一定保障；另一方面，医保卡（个人账户）有收益，可用于购药。而对于用人单位来说，最具意义的是工伤保险，因为只要参加了工伤保险，就能分散用人单位的职业伤害风险，同时依据中国法律法规，用人单位无需再承担员工工伤的强制性法律责任。

2013年3月6日，人社部社保中心与欧盟代表谈判场景。

全球国际货运代理(中国)有限公司天津分公司大客户经理金先生（韩国籍）是个“中国通”，在北京大学读的研究生，两个孩子也都在中国出生，其对中国的社会保险政策可谓了如指掌。该公司通过天津市外企人才专家服务交流中心（社保代理）为金先生办理了参保手续。根据中国政府与韩国政府于2012年10月29日签署的社会保险协定，韩国国民在华免缴基本养老保险和失业保险费，金先生仅需缴纳基本医疗保险等社会保险费。金先生拿到医保卡时非常开心，他说：“在中国工作了10年，终于可以享受到国民待遇了，终于可以不去商保指定医院，而去天津医科大学总医院看病了。” 有了社保后金先生还有期盼，他说，“如果以后能缴住房公积金就更幸福了。”据该公司行政人事经理阴德生介绍，公司现有3名韩籍员工，均已参加中国的社会保险。

威海星地电子有限公司是一家中韩合资企业，韩方总经理具宗会先生在威海参加社会保险已有3年。该公司人力资源部工作人员认为，基本医疗保险解决了具先生一些小微疾病的需求，具有现实意义。由于具先生在韩国有国民年金、雇佣保险等保障，待遇水平较高，且其在华工作时间不固定，能否缴足中国领取养老金所要求的法定年限具有极大的不确定性，因此对他来说，基本养老保险的保障功能不大。通过国家间的协定免除该项缴费义务，是很好的选择。

根据人社部社保中心统计，截至2016年10月，全国参加社会保险的外国人人数分别为：基本养老保险64522人、基本医疗保险85731人、工伤保险58409人、生育保险68605人。他们来自六大洲，来自发达国家、发展中国家和地区，在中华人民共和国境内，与中国国民一样成为社会保险的参保人，同样获得了中国社会保险的庇佑和保护。

立法演进

我国现代意义上的社会保险起步于上世纪80年代中期国有企业基本养老保险制度改革，并不涵盖外国人在内。从法律适用的角度，外国人在华参加社会保险可以追溯至《劳动法》。

《劳动法》第二条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。”该法第三条规定劳动者有享受社会保险的权利。《劳动法》并未将“劳动者”限制为中国公民，因此从理论上来说，依法在华就业的外国人属于该法规定的“劳动者”。

真正明确规定将外国人纳入我国社会保险范畴的，是2010年颁布的《社会保险法》。该法第四条规定：“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。”第九十七条则明确要求“外国人在中国境内就业的，参照本法规定参加社会保险”。根据该法规定，人社部于2011年颁布《在中国境内就业的外国人参加社会保险暂行办法》（人力资源和社会保障部令第16号，以下简称《办法》），对“外国人”的具体含义、参保条件、参保程序、待遇结算、争议处置等作了明确规定。《社会保险法》和《办法》为推进外国人在华参加社会保险提供了明确的法律依据。

人社部办公厅还颁布了《关于做好在我国境内就业的外国人参加社会保险工作有关问题的通知》（人社厅发[2011]113号）等文件，就社会保险行政部门和经办机构推进这一工作作了部署。人社部等还颁布了《外国人在中国就业管理规定》《劳务派遣暂行规范》就相关问题予以明确，进一步厘清了外国人参保的细节问题。

“外国人参保”行动

随着《社会保险法》和《办法》的颁布施行,外国人在华参加社会保险工作在全国普遍展开。人社部社保中心副主任徐延君指出，5年来，各地采取多种手段细化政策、改进流程、优化服务方式、扩大宣传，使外国人参保工作逐步走向规范化、常态化，参保人员持续稳定增长。

北京市制定了本市实施外国人参保的具体政策文件，对招用外国人的用人单位办理社保登记的主体、参保登记时间、登记所需材料及报表、经办流程等作了明确和细化。天津市出台了《外国人在天津工作管理暂行办法》，将外国人就业证与专家证“两证合一”，将参保缴费作为用人单位办理相关手续的重要条件后，以信息共享为基础，社保机构与外专局协同推进参保这一机制得到强化。福建省因其独特的地理位置及对外开放合作的持续扩大，在闽就业的外国人以及港澳台人员增长迅速。该省亦制定相关文件进一步落实外国人在本省参加社保事宜，明确规定“2011年10月15日之前已经在中国境内就业且符合参保条件尚未参保的外国人，统一从2011年10月15日起补缴”。

天津市社保中心基金征缴处调研员王兰浩认为，推动外国人参保，只要依法依规，部门联动，信息互通，执行到位其实并不难。他强调，“首先要将资源作为第一抓手。从源头知道有多少人，都在什么单位。”天津市社保中心牵头，市人社局主管业务处室、外专局和局信息中心等单位为成员成立了外国人参保工作领导小组，定期召开联系会议。按照“同人、同城、同库”的原则，结合“金保二期”系统升级，整合包括社保经办、职业培训、外国人就业、劳动监察等业务功能，形成社会保障综合业务系统，经办机构可实时掌握外国人办理工作许可证及就业情况，精准锁定扩面对象，在每月一次的联系会议上通报；各区县由人社局、经办机构、劳动保障服务中心及相关部门人员组建外国人参保工作推动小组，结合全市统一发布的外国人就业资源信息，细化目标责任、工作措施，逐户逐人落实参保任务。

做好宣传培训，使在华就业的外国人及其用人单位知晓外国人参保的法律要求及其意义，可以为外国人参保工作的组织实施奠定良好的业务基础。通过官网、微信公众号等平台公开和宣传外国人参保的法律政策、流程是各社保机构的通用做法。北京市还通过外企、中智等涉外劳务、人事和社保代办机构告知服务对象，通过“精准传播”确保符合条件的外国人员了解政策信息，及时办理参保缴费。天津市编印了中英文版的《外国人参加社会保险指南》，通过开设社保论坛、社保讲堂等方式开展参保政策宣传、问题解答。江苏省组织了多层次、多批次业务培训，并与中国欧盟商会江苏办事处联合组织培训宣传活动，吸引了约50家会员企业的人力资源部门负责人和部分企业负责人参加，涉及能源、物流、金融、文化等各行业。浙江省印制了中英文对照的《外国人参保政策问答》，解读相关政策和常见问题；在当地外文报刊上以中英文对照形式刊登相关知识，较好地传递了外国人在华参保的法律知识和信息。

“但宣传不如强制。”天津市社保中心基金征缴处四科科长强震介绍，为加大执法力度，天津市成立了50人的社保稽查中心，市编办核编，市法制办发证，市人社局执法授权，赋予了经办机构执法主体资格，专门开展执法检查工作。2016年天津市人社局专门下发《关于开展在津工作外国人参加社会保险情况专项检查的通知》，对全市聘用外国人的2750家用人单位社会保险登记及缴费情况专项督导检查；将外国人的参保扩面工作纳入市区两级扩面组织的工作职责及考核目标，年初下任务，定期通报各区外国人参保情况以及目标任务完成情况，年末开展绩效考核，同时建立起辐射全市的市、区、街（镇）、社区（村）四级扩面管理联络网，明确具体扩面责任，将扩面工作真正落到了实处。

注重细节、提升服务水平、提高服务便捷性，是展示我国社会保险形象、推进外国人参保工作的重要手段。北京市朝阳区启用英语水平较高的新入职员工，设置专人专岗负责外国人参保工作的接待、办理，确保了辖区内就业的外国人“应保尽保”。北京市社保经办机构还采取“预登记”等措施，通过多渠道告知符合参保条件的单位与外国人进行参保前的登记备案，避免滞纳金的产生，为日后的参保工作奠定了基础。截至2016年10月，在北京市就业的外国人共有35159名，其中，近1.5万人参加了职工基本医疗保险、工伤保险，1.2万余人参加了基本养老保险。

天津市大力推行网上经办，超过80%的参保单位和缴费人员通过网上申报缴费，方便了参保企业和参保个人。实行一站式服务，对外国人参保登记、互免协议审核、跨统筹转移，以及回国账户清算等业务开设专口，设置专岗，并着重解决了外籍人员多次就业缴费接续、超龄外国人后延缴费等关键问题，解除了参保人的后顾之忧。进一步延伸经办服务，启动“就医助力计划”，为参保外国人提供网上预约、绿色通道、全程陪诊、健康档案等相关医疗保障服务。截至2016年10月，天津市参保外国人有8169人，参保率达84.47%。

浙江省允许与我国签订社会保险双边协定国家的外国人，按“先行办理、后续补送”的原则实行参保登记“容缺受理”，既保证了参保缴费的合法性，又方便了当事人；苏州市建立服务对象跟踪机制，与重点企业保持联系，及时掌握外国人就业动态，建立外国人定点服务机制，及时提供参保登记服务；青岛市采取社保机构与外企服务中心就业证件办理部门联合办公的经办服务模式，就业手续与参保缴费手续可一站式办结，不仅提供了高效便捷的服务，对改善投资环境有一定的促进作用，还使就业与社保工作形成联动合力，共同促进了外国人就业与参保工作的开展。

权利与义务

外国人参加我国社会保险工作在稳步推进的同时，也存在一些制约性因素，影响了这一工作的开展。

业内人士反映，外国人普遍存在参保意愿不强的状况，这既有我国社会保险适用于外国人时存在的客观问题，也有外国人自身以及用人单位的问题。就我国社会保险而言，与国外状况存在较大差异，尤其是在华就业的外国人多数来自于发达国家，我国社会保险待遇水平与其需求存在一定差距，难以充分满足其需求。目前参保的大部分外国人仅仅是短期在华工作，离职或退休后回自己国家养老、生活，其参保时间短、流动性强，离职后一般立即申请养老保险待遇一次性支付，如果在中国换单位则重复参保。基本医疗保险不支付非定点医疗机构及境外就医费用，且中国医疗水平总体低于发达国家，参保外国人发生较大疾病往往会选择回国治疗，仅在参保地治疗小病、急病。威海市社保中心征缴科副科长徐世敏表示，对日韩等国家在华工作人员（通常是公司高管）来说，威海市的工资水平没有可比性，社会保险待遇水平也较低，吸引力不大。2011年10月至2016年底，共有15名外国人在威海发生医疗费用26.6万元，医保基金支付19.2万元。其中，韩国11人，日本3人，墨西哥1人。

我国法律规定，申领失业保险待遇必须进行失业登记，且进行求职和职业指导、职业培训等，几乎没有外国人在华享受失业保险待遇。外国人不存在计划生育问题，能否享受生育保险待遇也存在疑问，且生育保险待遇通常无法达到其生育保障需求。

外国人所在用人单位的参保积极性也不高，一些单位认为参保对个人保障力度有限，而企业缴费负担很重。以威海市为例，外国人参保选择缴费基数的上限，2016年为14250元，企业为每个参保外国人承担缴费超过5万元，是不小的成本。而个人退保后，这些缴费全部并入统筹基金，“未能起到保护个人权利的作用”。

针对这些问题，一些地方的外国商会提出，缓行“外国人在华参加社会保险”工作。某国商会向天津相关部门提出，“关于外国人社会保险制度，据悉部分城市至今尚未强制加入。实际上，外国常驻人员往往难以利用该制度。希望天津市有关部门就采用自愿加入而非强制加入的形式进行研究”。

2016年12月26日天津市社保中心反馈意见在说明“外国人参保政策”“外国人参保情况”后，明确：一是外国人参保，应严格执行我国的法律法规，这不仅是维护我国法律的严肃性和权威性，同时也是遵守国际惯例；二是刚刚结束的人社部社保中心外国人参保工作会议要求各地严格依规经办，进一步加强外国人参保管理；三是部分地区外国人参保征管力度不强，并不是弱化天津市外国人参保管理的理由。但王兰浩也坦陈，他们目前最大的压力就是外国人参保工作不是全国平头推进，执法标准、程度不统一，要做好外国人参保工作，一定要全国“一盘棋”，这不只是社保经办的事情，还是政治要求、外交工作。

对于在华外国人参保必要性认识的差异，核心在于对参保权利义务属性的认知存在差异。通常认为，在中国境内的外国人依法参加中国社会保险，是维护在中国境内就业的外国人的合法权益，是促进社会保险的公平性、普遍性和对等性的重要举措，填补了社会保险全覆盖中的“空白”。这一认知强调了参保的权利属性，即对于参保人员权益的保障；实际上，在我国，与用人单位存在劳动关系的员工，属于强制参保对象，参保是个人和用人单位的法定义务。

无论是《社会保险法》还是《劳动法》《劳动合同法》，以及行政法规、规章、规范性法律文件，均明确规定“中华人民共和国境内的用人单位和个人”应当依法参加社会保险，用人单位应当依法申报并代扣代缴社会保险费，否则将面临责令补缴、征收滞纳金、罚款等法律责任。对于雇佣劳动者强制参保，是我国社会保险制度的基本特征，也是我国社会保险制度可持续发展的基础。只有确保法定范围的劳动者“应保尽保”“应参尽参”，才能筹措足够的社会保险基金，以保障制度的良性发展。法定范围的劳动者，以其工薪收入为基数缴纳社会保险费，不仅是一项法定义务，也是一项社会义务，是实现社会保险在全社会横向互助共济、纵向代际转移保障的基本前提。因此无论基于我国法律法规的强制性规定，还是社会保险制度的基本特征，在华就业的外国人应当依法参加我国社会保险，是毋庸置疑的。

外国人由于在其本国通常已享有社会保障，在中国再参加社会保险，确实存在双重负担的问题，但这涉及国与国之间的问题，对国籍国法律应予遵守，对居住国、就业国法律同样应予遵守。在不同国家之间产生的社会保障双重负担问题，应当通过双边或多边社会保障协定予以解决。

公平竞争与国际互免

社会保险/社会保障双边/多边协定是两个国家或多个国家之间就避免社会保障双重缴费以及社会保障权益跨国转移所进行的协定，是化解劳动者和用人单位在不同国家的社会保障重复缴费、消解企业不合理负担的基本路径。

随着经济全球化的深入发展，不仅外国人在中国就业持续增加，中国人在国外就业也在持续增加。根据相关统计，我国外派劳务人员数量已经超过持有我国就业证的外国人数量。在没有社保互免协定的情形下，不仅外国企业可能承担双重缴费责任，我国“走出去”的企业也同样可能承担双重缴费，从而对企业的公平竞争产生不利影响。例如国内某通信技术巨头，外派员工有1万多人，分布于全球150多个国家，随着海外业务拓展，外派人员呈逐年上升趋势。该公司人力资源部负责人介绍，所有跨国长期外派员工，在外派期间均正常在国内参加社会保险，否则无法享受养老、医疗等国内社保待遇。同时，根据派驻国法律要求，相当部分外派员工需在派驻国当地缴纳法定社保费/税，且全部费用（包括单位和个人承担部分）都由公司承担。由于各国公立医院医疗资源、医疗水平等条件存在差异，加上语言沟通障碍，外派员工在海外就医不便捷；外派员工在海外当地缴纳社保的年限有限（外派期限一般3年左右），难以达到享受当地社保待遇要求的缴费年限，导致不能享受到当地社保待遇，即使能够退费，手续也很繁杂，因此在海外的缴费很难兑现为职工的社保权益。“这种重复缴费，既没有实际价值，对企业的负担又较重，已经成为制约我国企业拓展海外市场的重要因素”。

根据对等原则，通过社保双边/多边协定对本国社会保险法律法规的适用予以限制，可以既保障公民跨国就业时的社会保障权益，又避免企业不合理的负担和损失。包括中资和外资企业在内的多家公司表示，在我国已经实行双边社保协定的国家，相对于尚未实行双边社保协定的国家，企业人工成本差异非常明显，“实行双边社保协定的益处不言而明”。

人社部社保中心副主任徐延君指出，进一步加大外国人参保工作推进力度，不仅是完善我国社会保障制度的客观要求，是履行国际义务的重要标志，也是改善我国对外投资环境、促进我国企业平等参与国际竞争的重要条件，有助于推进双边社保协定的谈判。双边/多边协定涉及多个国家，仅仅中国“剃头挑子一头热”，推进难度较大，谈判也比较被动。如果在华外资企业或在华就业的外国人将社保重复缴费的压力传导至其政府，则外国政府就会积极响应我国的社保协定谈判，可以发挥事半功倍的效果。■