宪政视域下的地方自治

摘 要：密尔的《代议制政府》是发表于1861年的一本关于代议制的专著。全书的第十五章《地方代表机关》所论述的地方自治制度在整本书起着十分重要的作用，它所讨论的地方自治问题也是今天我们仍旧热切关注的宪法问题之一，是公法学习与研究中不可或缺的命题。本文拟从作者笔下地方自治机构的职责出发，解读作者笔下地方自治的组建和运行，探索该宪法性问题的相关理论。

关键词：宪法；地方自治；中央；地方；社会契约

中图分类号：D927 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2017）14-0200-02

作者简介：王映雪（1995-），女，汉族，安徽阜阳人，西北政法大学行政法学院，本科生。

密尔在书中论述的地方自治机构和今天宪法学意义上的地方自治机构一致，即地方议会和地方政府。为了论述地方自治机关的职责，密尔将这一问题分为两个层面，即地方自治机构的职责是什么以及中央对地方在行使职权时应当有多大的干预。对于第一个层面，地方自治自然是要对属于地方的公共事务进行管理。但是密尔认为这种属于地方的事务可以分为三类。第一类的地方公共事务是纯粹的地方公共事务，它是专属于地方的，它的产生与影响都在本区域内部，是集中于“本地方”而“他地方”不存在的事务。这类事务无疑由地方当局处理——地方政府处理，地方议会监督。这是地方自治机关当仁不让的职权。比如密尔在书中列举的铺路、照明、环卫工作。第二类事务虽然主要由地方来处理，由地方财政支持，但是它的影响往往不仅限于本地而涉及他地，甚至波及全国。例如密尔在书中所列举的监狱、治安、司法等问题。而且对于这些事项，往往在评价标准、规范要求等方面在全国都是统一的。不能因地区的不用而改变。同样对于这一类事项的执行也应当由中央作出统一的规定，如果中央没有作出对执行人员的约束要求而全部都由总体来说水平较低的地方官员来处理与监督，那么极有可能产生原则性的错误。这些涉及“人身和财产的安全，是社会的头等需要，也是政府的首要目的。因此，如果这些事情能交给不是最高的负责机关，那么除了战争和条约外，就没有什么事情需要一个全国性的政府了。”而且没人认为对于这些事项的的安排“都应该全是强制性的，并且，为了保证它们的贯彻施行，都应该置于中央监督之下。”也就是说，对于这一种关系全国、地方特色并不鲜明的一般性问题，国家以强制性的法令对地方在执行过程中进行了约束，以法律的明确形式规定了中央与地方在处理、监督方面的分工与配合。

除去上述两种公共事务，密尔认为还有一类事务值得我们关注。这类事务在全国都普遍存在，但它们在不同地区都存在着不同的情况。这类事务在落地时会因各地实际情况的不同而产生不同的效果，给当地当局提出不同的问题。例如济贫法、卫生规则等。一方面，这类事务的重要性波及全国；另一方面，这类事务又有地方特色，处理时应当运用地方管理的办法。对于这类事项，当时在英国1832年议会改革后建立了一些单一目的的特别区政府，例如济贫联盟。这些特别区政府直接接受中央的监督与管理。但是对于这类事项，中央和地方的权力应当如何划分却没有明确的规定。这就转入了密尔所提出的上述问题的第二个层面，也就是“自治”的程度，中央不得干预的程度。

密尔在此分别考虑了中央与地方权力的优劣。中央集中了全国的优秀人才，在这一点上，地方无论如何也是不能和中央相提并论的。如果是同时处理一个事项，中央一定比地方做得好。与此同时，由于二者面对的监督群众范围不同，所以监督所能发挥的作用也是不同的。一般说来，监督中央权力的公众范围更广泛，监督的热情、能力和思想深度都胜于地方，甚至表达监督群众的监督意见和利益诉求的渠道都更广泛，监督意见更容易被监督对象重视。从上述两点来看，对于同一件事项，中央总比地方做的好。

但是实际生活中的事务却是十分庞杂的，密尔转而又对上述情况做了现实的分析。中央事务与地方事务加在一起可谓数量惊人。所以即使中央有着十足的能力、可以接受更广泛、更高层次的监督，它也无暇顾及每一件事情。在众多事务的掣肘之下，中央根本不可能处理许多细小的地方事务。在这些事项上，地方精力往往比中央更充分，这是地方优于中央之处。中央还有一点不如地方，那就是对地方知识和情况的掌握。地方当局的执行官员、监督公众等与地方事务的联系远远比中央当局与地方事务的联系紧密。地方当局的公众“有对结果的直接得多的利害关系这一刻补偿的好处。”处理结果与其核心利益有着最直接的关联，他们比中央当局更了解地方的实际情况。他们的监督往往更能从地方利益与地方实际情况出发，能更好的维护地方的利益，也能更实际的影响行政官员。

综上所述，中央集中了更多的人才，有着更多的资源信息和更强的宏观协调与整合的能力。地方则在具体事务的执行方面更占优势。由此，在中央与地方职权划分的角度上，密尔认为，“最熟悉原则的当局在原则问题是上应该是最高的，而在具体问题上最有能力的当局应该负责处理具体问题。中央当局的主要职务应该是发指示，地方当局的主要职务应该是把指示应用到具体问题。”

这样就从原则上划清了中央和地方的之间的职权划分——原则性问题中央做主，具体处理依靠地方。但是什么是原则性问题的界定仍就不那么清晰，所谓的“发指示”的事项不那么容易界定了。除了那些显而易见的应当由中央处理的问题，比如外交，战争与和平等，还有一些事项究竟是否是原则性问题就需要探讨。在密尔看来，这些原则性的事项首先包括与地进行情况和经验的交流。有些发达地区的地方当局即便能力再强，它所掌握的经验和情况往往也仅仅局限于自身和周边几个地方。中央则能全面掌握各个地方以及国外的经验。因此促进经验交流的事项，是中央当局所应处理的原则性问题之一，中央有权利也有义务就此设立一个机构为地方提供咨询服务。这既是发挥中央优势地位的一个表现，同时又是加强中央对地方的协调能力的一个重要手段。

另外一项原则性问题是维护社会契约精神的核心——公平。如果地方事务的处理损害到这一核心，中央就必须出手干预地方事务。正如密尔所言，“各地对其本身的利益處理失当是可以允许的，但不允许损害别的地区的利益，也不允许违反国家有义务严格遵守的那些人与人之间的公平原则。”也就是说，密尔认为如果一个地方在处理地方事务时伤害到其他地方的利益，那么这是不公平的，中央就必须干预地方事务，阻止这一事态的继续发展，平衡地区之间的利益，维护地区之间的公平。如果地方事务的处理违反了人民之间的公平原则，那就损害到了平等公正的社会契约精神，是对代议制根本的动摇，因此国家也必须干预。不管是区际的不公平还是人际的不公平，中央都不能对之置之不理。就像密尔所说，“如果地区的多数派企图压迫少数派，或者一个阶级压迫另一个阶级，国家就非干预不可。”而这种干预，是建立在中央对地方的监督的基础之上的，因此密尔认为，在保证地方自由的情况下也要对地方进行监督，从而避免在地方自治中契约精神被践踏。

[ 参 考 文 献 ]

[1][英]J·S·密尔.代议制政府[M].汪瑄译.北京：商务印书馆，1982，6：214.

[2][英]J·S·密尔.代议制政府[M].汪瑄译.北京：商务印书馆，1982，6：216.

[3][英]J·S·密尔.代议制政府[M].汪瑄译.北京：商务印书馆，1982，6：217.

[4][英]J·S·密尔.代议制政府[M].汪瑄译.北京：商务印书馆，1982，6：218.