论行政垄断的法律责任

摘 要 自我国实行市场经济制度至今，行政垄断一直是建设公平开放、充分竞争的市场的障碍，某些行政机关往往为了部门利益扭曲市场竞争，损害市场利益，一直受到社会的一致批评。虽然国家颁布了《反垄断法》等一系列法律规制行政垄断，但依然没有能有效遏制其蔓延。本文主要讨论我国行政垄断的法律责任，并分析我国的立法现状，提出若干完善行政垄断法律责任制度的建议，以供反行政垄断法律实践之参考。

关键词 经济法 行政垄断 法律责任

作者简介：刘沁寒，华东政法大学本科生。

中图分类号：D922.29 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.263

一、行政垄断法律责任的概念界定

概念是对于某一事物的概括表达，是一切研究的逻辑起点。因此，我们有必要首先了解行政垄断法律责任的概念。而它可以被拆解为“行政垄断”和“法律责任”两个部分理解分析。

行政垄断是垄断行为的一个分支。垄断最早出现于经济领域，是指“少数企业凭借其雄厚的经济实力，对生产和市场进行控制，并在一定的市场领域内从实质上限制竞争的一种市场状态”。 后来该定义被引入法学领域，法律意义上关于垄断的基本含义是指“各国通过法律规定的、经营者在市场运行过程中实施的排除限制竞争，或者可能限制竞争的行为与状态”。 本文所研究的行政垄断，应采纳法学意义上的垄断概念为基础，即应当检索现行法的规定来明确行政垄断的定义。根据《反垄断法》的规定，行政性垄断是指“行政机关和授权进行公共管理的组织滥用行政权力排除或者限制竞争而形成的垄断”。

对于法律责任的定义，在《布莱克本法律词典》中，法律责任是指“因某种行为而产生的受惩罚的义务及对引起的损害予以赔偿或以其他诉讼法予以补偿的义务”。 结合我国的法律体系，以上所指皆为一种行为人应当承担的不利后果，且该种不利后果是由法律规定的。而在我国的法律理论体系下，引发这种不利后果的原因有两种：违反法定义务或违反约定义务。故笔者认为，法律责任是行为人违反法定义务或约定义务而所应当承担的由法律规定的不利后果。

在结合上文行政垄断的定义，我们不难总结出，行政垄断的法律责任是指行政主体滥用行政权力排除或者限制正常的市场竞争，从而在法律上应当承担的不利后果。

二、行政垄断法律责任之立法现状及分析

（一）行政垄断法律责任的立法现状

有关行政垄断法律责任散见于多层次的立法之中，上至全国人大及其常委会制定的法律，下到国务院各部委的规章。我国对行政垄断的规制始于国务院在1980年发布的行政法规——《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，而后一系列文件相继出台，国家烟草专卖局等部委也有制定防止行政垄断的部门规章。法律层面上，《反不正当竞争法》颁布于1993年，其中第7条对行政主体以限制经营、强制交易、地区封锁三种方式破坏市场竞争秩序的行为进行了彻底否定，而后在第四章中规定了相应的法律责任，包括责令改正、行政处分、没收违法所得、处一倍以上三倍以下罚款四种方式。于2007年颁布的《反垄断法》是我国反垄断领域里程碑式的立法，其在总则部分给出了行政垄断的定义，并在分则第五章的部分列举了数种行政垄断的具体形式，而后在“法律责任”一章第51条中规定了“上级机关责令改正”、“给予行政处分”、“反垄断执法机构向有关上级机关提出处理建议”三种行政责任。

（二）当前立法存在的问题

1. 行政垄断法律责任规定散乱

现今，我国有关行政垄断立法众多，却没有任何一部法规对行政垄断责任作出完整的规定。原本应作为“经济宪法”的《反垄断法》也只是粗略地列举了“滥用行政权力排除、限制竞争”的行为，法律责任大多模糊不清，并没有一个完整的归责体系。各个级别的法律规章看似从各个方面弥补了反行政垄断的法律漏洞，实际上埋下了法律冲突的隐患。散落于各级法律法规中的法律责任极易引起重复追责的问题。反观多数发达国家的做法，对于行政垄断的规制从未独立于反垄断法。这正是因为行政垄断行为大量牵涉到国家公权力，案件往往具有复杂性与顽固性，分散性立法既不利于公众了解相关规定，也不利于执法机关严格执法，很大程度上加大了反行政垄断执法工作的难度。

2. 行政垄断法律责任承担形式不清晰

而我国在反行政垄断的立法中，条文大多是未规定法律责任的禁止性规定，而在非常有限的制裁条款中，大部分也是各种内部监督性质的行政责任。根据《反垄断法》第51条的规定，我国追究行政垄断责任的主要形式分别为“上级机关责令改正”、“给予行政处分”、“反垄断执法机构向有关上级机关提出处理建议”。这样的处理方式显然缺乏威慑力。再者，到底何谓“改正”且需要到达什么样的程度、“行政处分”到底是何种程度的行政处分，还有，因行政垄断行为而蒙受损失的市场参与者如何救济与赔偿，等等问题现行立法均没有给出答案。

3. 反行政垄断主管机关权责不明

按我国《反垄断法》第51条的规定，反行政垄断的执法权力由“上级机关”行使，反垄断执法機构仅仅享有建议权。首先，这种安排缺乏公正性与合理性。从文意解释来看，所谓“上级机关”应当是实施行政垄断行为主体的上级机关，在绝大部分情况下，“上级机关”是行政机关，而上下级行政机关之间是领导与被领导的关系，实践中大多为利益共同体，发生包庇纵容等现象也不在少数，甚至在个案中，下级机关的行政垄断行为就是奉上级命令执行的，这样就陷入了“自己责令自己改正”的怪圈。其次，这种安排也缺乏高效性。因为“上级机关”是一个不特定的机关，缺乏统一的执法机构，这就造成各机关各自为政，缺乏协同性，难免会出现执法重复与执法空白，甚至会出现大相径庭的执法结果。另外，查处行政垄断需要很强的专业性，一般的行政机关难以具备这样的条件。最后，对于执法不力的追责不明确，上级机关若消极怠工。下级机关若阳奉阴违，这些情况该如何追责，都没有明确的规定。

三、 我国行政垄断法律责任完善之建议

正如上文所述，我国目前对于行政垄断的法律责任还停留于仅仅依靠内部行政责任规制的层次。对此，我们应当从两方面来看，一方面，修订现行法律以完善法律责任配置、完善追责体系是当务之急；另一方面，基于当前的立法环境与改革进程，行政垄断法律责任的内容与框架短时间内很难有大规模的变动，因此，我们既要有长远的立法规划，又要对当下的困局作出合理的安排。

（一） 完善当前行政垄断的行政责任制度

1. 完善行政责任的预防能力

将来，应当赋予我国的反垄断执法机构事前规制的权利，以期于萌芽阶段消灭行政垄断的可能性。根据情节严重性的不同，可以分情况处理，对于轻微的行政垄断行为且并未造成严重后果的，可以通过劝告、约谈行政机关负责人、发布对垄断行为的禁止令等措施进行干预，若行政垄断行为已经妨碍市场秩序，则应当采取罚款并没收违法所得等更为严厉的措施。

2. 国家赔偿

明确受害者获得国家赔偿的权利也属于健全行政垄断责任中重要一部分。行政垄断对相关经营者的利益造成了侵犯，应当属于《国家赔偿法》第4条规定的“造成财产损害的其他违法行为”，这是对于行政垄断实施国家赔偿的法律基础。对于赔偿损失的范围，笔者认为应当针对直接财产损失进行赔偿，而不应当包括间接损失，比如说市场主体本应获得而因行政垄断未获得的商业机会与利润。国家赔偿的资金来源于行政部门的财政，而我国行政部门的财政来源于纳税人缴纳的税费。由于间接损失的计算弹性较大，再加上行政垄断受害对象数量众多的特性，如果将受害者的间接损失划入赔偿范围，极易出现巨额赔偿的情形。这样既会使得行政机关陷入财政危机，又会出现将巨额赔偿转嫁给纳税人的不公平现象。因此说，必须只能针对市场主体因行政垄断导致的直接损失给予国家赔偿。

3. 行政追偿与行政处分

负有直接责任行政公务人员也应当受到追责，主要可以通过行政追偿与行政处分的形式进行。行政追偿是指国家向行政赔偿请求主体支付赔偿费用后，有故意或重大过失的行政公务人员应当依过错程度承担全部或部分赔偿费用。这种追偿责任使得行政公务人员的个人利益也牵涉其中，能够促使他们更为谨慎的执行职务。行政处分是对公务人员职务身份的制裁，包括警告、记过、记大过、降级、撤职以及开除的处分。行政处分责任是公务人员非财产责任的主要形式，该种责任通过影响公务人员的政治前途的方式，发挥指引和规范其行为的作用，从“人”的方面防止行政垄断的发生。

（二）建立行政垄断民事责任制度

有关行政垄断的民事责任形式问题，笔者认为应当分为财产责任与非财产责任，其中经营者应以财产责任为主。这不仅是对于数额有限的国家赔偿的补充，而且，行政垄断的根本原因是利益，如果使其违法成本远高于获利，作为理性人的经营者自然会放弃这一做法，从而在根源上遏制行政垄断。相对应的，行政主体应当以非财产责任为主，一方面，这能形成对于行政赔偿责任的补充，使得行政主体承担责任的形式更为全面，另一方面，正如上文所说，我国的行政机关的收入来源较为特殊，将因行政机关过错而产生的巨额赔偿转嫁给全体纳税人是明显不合理的，所以对于行政主体的财产责任的承担应严格基于《国家赔偿法》，不应再另外加重行政机关的财产赔偿责任。

（三）重构行政垄断法律责任的执法主体

我国《反垄断法》规定上级机关为执法主体，反垄断执法机构有依法提出建议的权力。在反垄断法实施的当天，国家工商总局制定的《国家工商行政管理总局主要职责内设机构和人员编制规定》获批，其中规定了国家工商总局的职权范围，即负责垄断协议、滥用市场支配地位、滥用行政权力排除限制竞争方面的反垄断执法工作（价格垄断行为除外）。但是国家工商总局本身就是政府的职能部门且部门级别较低，很难有超然于其他部门的独立性以作出独立公平的裁决，更何况《反垄断法》仅仅赋予了建议权，因此，由上级机关和国家工商总局构成的执法体系是不合适且无法发挥相应作用的。

笔者建议应当建立统一的反垄断执法机构。在这一方面，有关发达国家的实践经验值得我们学习和借鉴，例如美国拥有独立于政府的集行政权、司法权于一体的联邦贸易委员会；日本的反垄断执法机构是隶属于内阁总理大臣直接管辖的具有很高獨立性和权威性的公平交易委员会。 因此，我国应当重新整合包括反行政垄断在内的反垄断执法权，将它们都归于一个独立的执法机构，且该机构的地位应以国务院直属部门为宜，执法权应当高于其他部委。另外，该执法机构可以分为中央与地方两个级别，同时地方的执法机构应独立于地方政府，这样才能保证该机构及其裁决的权威性。

四、结语

在当前阶段，行政垄断是我国建设社会主义市场经济体系需要攻克的难题之一，它对于市场经济秩序的破坏是难以估量的。在意识到问题的严重性的同时，我们也要意识到这一问题的根源在于不受限制的行政权力，故法律是克制行政垄断的利器。本文在分析立法现状之后，着重阐述对于行政垄断法律责任改革建议，既有对于现行法的修补以适应当下需求，又有对于未来反行政垄断整体制度的设计以满足未来发展，较有体系地阐明了观点。但行政垄断法律责任体系极为庞杂，笔者限于水平，只是在前人经验上进行了较为粗浅的研究，不足谬误之处，尤望指正。

注释：

刘瑞复主编.中国经济法律百科全书.中国政法大学出版社.1995.764.

顾功耘主编.经济法教程（第三版）.上海人民出版社.2013.376.

布莱克本法律词典.美国西部出版社公司.1983.1197.

官本仁.论行政垄断的规制.反垄断法比较研究.人民法院出版社.2006.389.